皮海洲：行政和解应与集体诉讼制度配套同行

大参考

　　12月19日，证监会正式发布《中国证监会行政和解试点实施办法（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。这意味着备受投资者关注的行政和解制度的正式实施已经为期不远。

　　这是证监会贯彻落实《国务院办公厅关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》（即“小国九条”）精神而迈出的又一实质性步伐。针对A股市场投资者索赔难问题，去年12月，国务院办公厅发布了“小国九条”，明确提出“探索建立证券期货领域行政和解制度，开展行政和解试点”， 希望通过行政和解这一执法创新，在提高执法效率的同时，开辟行政监管直接为投资者提供有效救济的新渠道，切实保护投资者尤其是中小投资者的合法权益。因此，此次行政和解试点实施办法“征求意见稿”的发布，是证监会贯彻“小国九条”精神的重要步骤。

　　实际上，行政和解制度是一项保护投资者利益的有效制度，在国外一些成熟的股市里，这一制度的运用非常普遍，并取得了良好效果，一些国家采用行政和解执法的案件比例高达80%-90%。如在世界公认的监管最为严厉的美国市场，在美国证交会(SEC)受理的案件中，有50%以上的案件在进入正式民事诉讼或行政审裁程序前被和解，此外还有大量案件在诉讼或审裁过程中和解。在SEC调查的案件中，最终走完民事诉讼或审裁过程的只有大约10%。像为安然、世通公司充当吹鼓手的华尔街10大投资银行的14亿美元和解案、被诉欺诈等违规行为的美国国际集团(AIG) 16.4亿美元和解案等，都是比较有影响的案例。

　　在我国引入行政和解制度显然是大有必要的。毕竟在A股市场，保护投资者权益的措施本来就非常稀缺，保护投资者是一个非常薄弱的环节。包括对一些案件的查处，尽管违法违规者受到了惩罚，但由于行政执法无法解决投资者最为关心的赔偿问题，而民事诉讼实践中投资者往往面临举证难、维权成本高等问题，投资者获得经济赔偿的效果并不理想。所以，国务院办公厅提出开展行政和解试点是一项非常正确的决定。

　　不过，从A股市场的现状来看，从《中国证监会行政和解试点实施办法（征求意见稿）》的具体内容来看，行政和解制度的执行应与集体诉讼制度同行，这样才能更好地保护投资者的利益。因为一部行政和解制度，即便制度制定得再完善，也只有得到执行才能发挥作用，才能有效保护投资者。而从行政和解试点实施办法“征求意见稿”的内容来看，和解计划的提出只能是行政相对人的主动行为，而不能由监管机构来主动提出。但问题是，行政相对人为什么要主动提出和解计划呢？

　　从管理层来说，之所以要制定《中国证监会行政和解试点实施办法（征求意见稿）》，是因为目前在赔偿投资者问题上存在一些问题。正如前文中提到的：行政执法无法解决投资者最为关心的赔偿问题，而民事诉讼实践中投资者往往面临举证难、维权成本高等问题，投资者获得经济赔偿的效果并不理想。这种情况的出现实际上是违法违规的上市公司最希望看到的。因此，作为违法违规的上市公司来说，为什么要主动提出行政和解计划呢？如在实践中，很多上市公司都是不接受投资者提出的和解的，而是建议投资者走司法程序，因为目前的司法程序在很大程度上保护了违法违规的上市公司利益。

　　所以要让违法违规的上市公司能够主动提出行政和解计划，就必须要解决投资者民事诉讼中的举证难、维权成本高等问题。在这个问题上，除了要实行举证责任倒置的做法外，更重要的是要引入集体诉讼制度，这是解决维权成本高的最有效办法。而一旦引入了集体诉讼制度，就会极大地震慑违法违规的上市公司，使相关公司付出极大代价。如此一来，相对应的上市公司也就会积极主动地提出行政和解计划，这就是美国股市为什么有90%的案件都可以通过和解方式来解决的重要原因。如果没有集体诉讼制度作为坚强后盾，这个和解案件的比例显然就要大幅降低了。

　　还有一个非常重要的原因是，根据《中国证监会行政和解试点实施办法（征求意见稿）》的规定，有一些案件是不能和解的。如：行政相对人涉嫌违法违规行为的事实清楚，证据充分，法律适用明确，依法应当给予行政处罚的；行政相对人涉嫌犯罪，依法应当移送司法机关处理的；中国证监会基于审慎监管原则认定不适宜行政和解的。既然这些案件是不能和解的，那么又如何能够有效地保护这些案件中利益受到损害的投资者利益呢？走目前的司法程序，通过个体诉讼或共同诉讼显然是不行的，这就必须要引入集体诉讼制度。对于不能实行和解方式来保护投资者利益的案件，引入集体诉讼制度是保护投资者利益的最有效的方式。因此，从全面保护投资者利益的角度来说，行政和解制度应与集体诉讼制度同行。