井底望天：花开花落

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花开花落（之三十）

五十九

　　当然，中国会欢迎其他国家在中亚、高加索这些地方进行商业贸易和公平竞争，但是如果其他势力试图搞乱这个地区的稳定，而目的又在于打击中国的经济发展，扰乱中国的边疆稳定，中国就需要放下算盘，拿起武器，为捍卫中国的国家利益，在哈萨克斯坦和土库曼斯坦不惜一战。

　　俄罗斯对格鲁吉亚的打击是对的，但任何国际事务的运作，讲究的是有理、有利、有力和有节。笔者个人的看法是，普京在最后一点上做得欠妥。在消灭了美国训练的格鲁吉亚军队，又占领了战略港口波季后，俄罗斯的手段应该是见好就收，用较间接的方式，激发格鲁吉亚人民自己起来逼萨卡什维利下台。但普京去承认阿布哈兹和南奥塞梯独立，又公开威胁要小萨下台，反倒令本来已经人心涣散的格鲁吉亚人团结起来了。这一点，还是老书记兼前总统谢瓦尔德纳泽同志看得清楚。另外，切尼来访带来的10亿美元安慰费，国际货币基金会7亿5000万美元“借款”（最后估计是不用还了），再加上美军舰队进入黑海，进驻巴统港口，都给了萨卡什维利的民意一支强心针。只要这个冬天的经济状况不恶化，即使格鲁吉亚内部对小萨引发战争的盲动很不满，但在大敌当前的战争状态下，该国内部还是会团结一致，恐怕国内的反萨势力要等尘埃落定才会找他秋后算账。[1]

　　俄罗斯的另一个问题就是，其承认这阿、南两个地区独立的举动，在俄罗斯的友好国家中，响应者寥寥无几。白俄罗斯在一阵痛骂下，表态说要跟进，而其他的国家中只有远在南美的尼加拉瓜表态支持。中国因为历来都反对外部强权造成主权国家分裂，又因为自己的台湾、西藏和新疆等软肋，所以也不好公开支持，所以采取了对待科索沃独立的态度。其他的俄罗斯友好国家也都有所顾忌，如西班牙有自己的巴斯克和加泰罗尼亚，希腊和塞浦路斯有土耳其族的北塞浦路斯问题等等，不会支持俄罗斯的这个行为。更要命的是，与此事毫无关联的瑞典外长比尔特，居然将俄罗斯的行为和希特勒在1930年的行为相比，而瑞典是俄罗斯和德国筹划天然气北流管道（Nord Stream）的关键途径国家，如果瑞典不支持的话，俄罗斯和德国就无法对波兰进行经济打击而惩罚其跟美国黏得太近的行为。另外，俄罗斯在一些国家的俄裔居民或亲俄群体中间大肆分发俄罗斯护照，发完以后又用保护自己公民的理由，去干涉他国内政，当然会令其周边的一些国家心有戚戚。

　　以过去的这些前苏联加盟共和国为例，哈萨克斯坦的俄罗斯族占了总人口的30%以上， 不知其中多少有俄罗斯护照；拉脱维亚人口的28%是俄罗斯族，2%是俄护照持有人；爱沙尼亚人口26%俄罗斯族，7%是俄护照持有人；乌克兰人口的18%，白俄罗斯人口的12%，摩尔多瓦人口的6%，立陶宛人口的6%都是俄罗斯族。

图6.8  塔林的红军战士塑像：上：爱沙尼亚人在破坏；下：俄罗斯族敬献鲜花

　　如果因应情势需要，俄罗斯必须出兵保护其海外侨民和公民，那么就可以爱揍谁就揍谁。现在俄罗斯一直指责爱沙尼亚和拉脱维亚在语言法和公民法上公然歧视俄罗斯语族。上次因为爱沙尼亚要搬走苏联红军烈士纪念碑就引发了极大的风波，俄罗斯各地的黑客将爱沙尼亚的电脑网络彻底打垮以泄愤。立陶宛虽然俄罗斯族比较少，但俄罗斯军队仍然有权利使用其领土作为通道与俄罗斯的海外飞地加里宁格勒连接，由于该国也是因为历史恩怨反俄比较积极，引发冲突的可能性也不小。一旦俄罗斯任何保护侨民和海外公民的动作做出来，北约敢不敢真正动手还击，还是一个未知之数。

六十

　　也许俄罗斯在阿布哈兹和南奥塞梯的独立问题上如此之高调，是要向乌克兰传递一个极强烈的信息：一旦乌克兰决定加入北约，那就是大家撕破脸皮，瓜分乌克兰的时候。但俄罗斯这一强势做法，也给自己的北高加索地区添加了不少未定之数。

　　在北奥塞梯的东面，是俄罗斯的一个小自治共和国印古什，那里的局面这几年也不是太稳。许多从车臣逃出来的伊斯兰教战士在那里藏身，2008年前8个月已经有70个警察因袭击丧生。反而是当年打杀得太厉害的车臣相对比较安静。但车臣东边的达吉斯坦也不安稳。这三个地方都是美国情报部们和特种部队可以以格鲁吉亚为基地进行操作的地方。

　　而欧洲内部对俄罗斯在天然气上不同程度的依赖，当然会导致它们之间立场的分裂。其中大部分算是俄罗斯朋友的国家，在能源供应上对俄罗斯依赖极大。但俄罗斯的眼中钉波兰也有50％的供气依赖于俄罗斯，而捷克的依赖比例竟然超过80％，这种情况下居然还要和俄罗斯叫板，真是有点令人意外。对于这两个小国找揍的做法。俄罗斯必须发现一个有效的方法，从经济上对其惩罚。虽然波兰政府匆忙和美国签署了反导协定，但这个协定在波兰民众中间的支持率很低。一个可行的方法似乎是，在夏秋两季大规模将“过量”液化天然气运往德国，让德国为今年冬天储存，而后在冬天最冷的时候，将波兰的管道停它几个月，让波兰佬在冰雪中哭爹叫娘。在俄罗斯和德国即将举行的十月双边会议上，大概可以看出两国对美国的对应之策如何。

　　那么美国对付俄罗斯（以及伊朗、委内瑞拉等等反美产油国）的最大武器，还是要打压油价。美国要打压油价，可以从几个方向入手。一个是让美元继续以目前的升值方式上扬，以炒作欧洲经济困局的方式，令在08年上半年本来就属于不正常上扬的欧元回落到合理的价位。在石油供应方面，则是开始放伊拉克的石油供应出山，并推动在美国阿拉斯加和其他海岸边开采的行动，再推动替代能源以缓解需求。而且，在美国大选之前，提升美元和降低油价，也可为选情落后的麦卡因竞选总统挽救一些劣势。

　　美国的消费者因为油价的高涨，今年已经每天比去年少用了100万桶油，差不多下降了5%的用量。而在美国国会共和党和民主党议员之间的博弈，大概会通过民主党让步，允许在美国沿海岸线如东岸的维吉尼亚、西岸的加州和南部的旅游胜地佛州等地进行采油来实现最后妥协。而阿拉斯加的开采，还要更多的讨价还价。而共和党对应的让步就是政府对新能源项目进行投资、税收、补贴等方面的支持。

　　在伊拉克石油方面，美国刚刚吃了中国的一个闷棍。本来正如笔者在《大国游戏》第一卷中谈到的，西方石油公司已经对伊拉克石油资源进行了瓜分。不过当时的法律形式是以一个2年期的短期服务合同的方式给予西方5大石油公司优先权签订长期合同（即西方公司用服务换长期采油合同的优先权）。但现在看来，这个伊拉克政府也算聪明，用的是缓兵之计，而且有想赖帐毁约的嫌疑。

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[1] 2009年之后，格鲁吉亚国内的反萨运动日趋活跃，算正式了作者的判断。——编者注

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花开花落（之三十一）

第七篇

黄庭宜卧看，随手种麻桑。

人羡纵横计，我自暖陈汤。

六十一

　　伊拉克政府在把那个和西方五大强盗石油公司签订的短期服务合约延期实行后（其实本来就需要通过伊拉克国会批准这个合约才生效），最近又有两个举动，一是强烈要求美国在两年之内撤军（与奥巴马的伊拉克政策相呼应），另一个就是令中国“屈服”地签订了一个有利于伊拉克的自萨达姆倒台以来第一桩石油大合同。这个合同的特点是，伊拉克政府放弃与外国石油公司分红利的传统方法，而是采取外国石油公司（中国）向伊拉克政府付费的模式，以保障伊拉克自己的石油利益。

　　中国在伊拉克阿赫代布油田价值30亿美元的投资，本来是在萨达姆统治时的1997年签订的，但由于美国在2003年发动战争而被搁置。这次重新签约，当然因为时过境迁，不会象以前那样优惠，但是中国同时得到了为伊拉克修建电厂的合同，所以在账面上的出入并不是石油合同单方面看的那样差。[1]

　　而另一方面，中国在这一单上花的价格高，就为将来的伊拉克石油合同定下了“不好”的先例，迫使西方石油公司不得不向中国的出价看齐。这当然会令西方公司不爽。但这个做法对中国的好处在于，一方面在伊拉克建立好形象，有助于将来中国的各种公司到伊拉克做生意，另一方面保持一定水准的石油进口成本，对中国国内乱发展的汽车工业也是一个约束。

　　在制约油价上，沙特阿拉伯的态度是一个关键。当油价飙起时，布什曾亲访沙特阿拉伯，希望其增加石油产量以压制油价，结果吃了闭门羹。但在习近平6月底访问沙特并出席了“吉达能源会议”后，沙特阿拉伯增加了每天50万桶的石油输出量。现在当石油价格在100美元徘徊之际，一些石油输出国如伊朗、委内瑞拉和利比亚，已经开始担忧油价的突然崩溃，希望在欧佩克会议上讨论减产问题。但这个提议已经被沙特阿拉伯拒绝。沙特阿拉伯认为，花了那么大的功夫才把过高油价控制下来，一减产可能会被人乘机再炒上去。

　　令人担忧的是，一旦国际油价大幅下跌，中国的一些中高端消费者和传统汽车工业也许会被打入一剂强心针，又开始向危险的“美国梦”进发，开始狂买狂造SUV和悍马之流的吸油鬼。而中国中央政府在关于汽车工业的调控政策，例如燃油税，就会像其他的各类政策一样，一旦不符合地方各级政府的短期利益就变成了“政令不出中南海”，被地方各级政府合力扑杀。而中国经济这个能源的软肋，就会越来越厉害的袒露出来，邀请全世界的强盗万箭齐发，直射中国心脏。

　　现在估计中国每年从海外进口的石油，大概差不多是2亿吨上下。以一个粗略的方法，即一吨油大约以7.33桶油来计算，中国每天必须进口400万桶油。以2007年的数据，中国进口的原油1.63亿吨，即每日327万桶，还有成品油3380万吨，即每天68万桶，加起来已经是395万桶了。所以说你拿到的石油价格是50美元还是150美元，将决定你的日子如何过。而以中国每年增加2千吨进口量的速度，即每天增加40万桶的年增长量，到哪里去挤出这些石油出来，是一个很麻烦的问题。

六十二

　　中国石油的供应国，到2007年为止，前五名是沙特阿拉伯（每日53万桶）、安哥拉（50万桶）、伊朗（41万桶）、俄罗斯（29万桶）和阿曼（27万桶）。中国在政治局势最危险的中东地区，光是由沙特、伊朗和伊拉克（3万桶）三个国家的输入量，已经是97万桶，再加上阿曼、卡塔尔、阿联酋等国家，从中东的进口就占了中国石油消耗总量的25%。如果美国和伊朗一开战，不光是其石油要经过战争区域霍尔木兹海峡的以上国家，就是连阿曼、也门(6万桶)和非洲的石油（90万桶），都可能因阿拉伯海局势紧张而受到影响。只有陆地上和印度洋以外海域的进口，如来自俄罗斯和哈萨克斯坦（12万桶）的石油，来自美洲的石油(15万桶)和东南亚（8万桶）不受战火影响。

图7.1  中国的主要石油进口来源国分布（2007年），途中数字表示中国从该地每天进口的石油桶数

　　中国现在的主要原油依赖于中东（45%）和非洲（32.5%），都有赖于对印度洋局势的控制。一旦全球局势紧张，如果和美国发生冲突，恐怕只有俄罗斯和哈萨克斯坦的石油是安全的——但这些油目前只占中国总进口的10%，远远不够，估计中国经济中的交通、石化、建材等行业，都要关门大吉。

　　中国在非洲的经营应该还算是成功的，2007年在非洲的5个主要进口来源地是安哥拉（一天50万桶）、苏丹（21万桶）、刚果（布）（9万桶）、利比亚（6万桶）和阿尔及利亚（3万桶）。美国在安哥拉也一天进口57万桶石油，但和中国基本上相安无事。不过，中国最重要的能源基地是苏丹，在这里，虽然现在的石油输出量还不是很多，但中国布局的石油工业的发展比较完善，涵盖了勘探、采油、输油管道、炼油厂、港口和石化一系列的产业，是中国能源来源多元化的一个重要步骤。当然，也就成了西方国家重点打击的主要目标。在将来的日子里，中国在非洲的经营，需要有一个周详和全面的安排。

　　现在回到中国自己的内部来看，正如笔者曾经指出，中国在世界上采取什么样的外交政策，其实开始与国内的经济发展的布局息息相关。在国内政策上，中央政府无力完全主导各级地方政府的目光短浅的逐利行为，但却不得不硬着头皮，出去辛辛苦苦的跑遍全世界，为其开辟油源。因为不这样做，地方政府就会以各地的产业困局带来的失业和社会不稳定为理由，要挟中央为人质。这种地方政府胡来，中央政府为其擦屁股的行为，在中国军事实力仍然处于弱势的情况下，是无法持续下去的。即使中国能够像美国一样，变成世界超强，倘若这种非中央势力继续做大的情况延续下去，那么就会变成今天的美国，靠纯朴年轻人的命去换利益集团生命线的石油。而中国这些地方政府扮演的角色，就类似于今天美国的强势利益团体，绑架国家利益来满足一己私利。

　　中国改革开放到了今天这个地步，必须有一个结构性的变革。改革开放开始于八十年代，在很大程度上，是由中央政府放权的过程。放权过程中，改计划经济的一管就死的缺点，让地方政府自己各显神通，八仙过海，确实搞活了经济，但免不了落入了一放就乱的局面。而在这轮改革中，翅膀硬了的地方势力，就开始不太把中央政府看在眼里。只要中央出台的政策有利于其利益，自然就大声支持，但一旦政策与其小算盘不利，就会来个“你中央上有政策，我地方下有对策”，使政令难出中南海。

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[1] 2009年，西方财经媒体开始报道中国在伊拉克投资的该石油项目“遭遇意想不到的障碍”。

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花开花落（之三十二）

六十三

　　其实这个问题，就是中国数千年王朝轮换历史中的中央与地方之间关系的陈年不老账。中国历代王朝的兴衰，都和这个关系的处理好坏有关。中央过强或地方过强，都不是什么好事，中国的历代政府，都一直在央地关系和中央与地方的组织模式问题上摸石头过河。问古论今，俺们就翻翻老祖宗的史书，找找经验和教训。

　　现在国际上的汉学界流行一种时髦说法，就是把现在中国的现状与大唐盛世相比，连西方人和日本人都开始谈论这个议题。唐朝是中国人引以为荣的极盛时代，那么今天中国社会和政府的运作到底和唐朝，有哪些相似，又有哪些不同呢？哪些东西行之有效，而哪些东西又存有隐患呢？

　　最主要的相似点是中央政府的集体领导和集体负责制。唐朝实行的宰相制度，在中国政治史上，都是非常独特和优秀的。中国历来的国家机构，通常是政府组织系统混乱，政出多门，机关虚设，官冗吏杂，抢权推责，最后导致国无主宰，地方割据。而每朝每代都试图解决这些问题，解决得好的话，就出现了这样“之治”，那样“中兴”，但最后一般都没有彻底解决问题，一劳永逸。因此，中国历史上总是出现一个两三百年的兴而衰，治而乱的循环重复。

　　自从秦始皇帝统一中国后，关于采取什么样的政治体制以治理这个大国的问题，就是一个君臣们最主要的争论话题。始皇帝的廷尉李斯力排众议，舌战群官，对那些主张以秦始皇诸子仿照周制到各地封国为王从而控制这些边远地区的腐儒提议大力反对。李斯认为，周封诸侯并未能防止天下混乱，因此主张实行郡县制来维护国家的统一。有趣的是，看到封侯无望，六国旧贵族就死了归附之心，后来就趁势发动了反秦起义，导致郡县制的秦朝反而很快灭亡，比起分封诸侯的周朝的八百年江山，真是自惭形秽。

　　秦朝的政治制度基本是三级，中央政权和地方政权中的郡和县。既然不能以诸侯作为地方上的领袖，而改为由中央政府派出的官员统治，秦朝就面临着两个大问题：一是“选官”，即如何任人唯贤唯能，提拔适当的人选担任地方郡县的官员；二是“治官”，即如何对这些官员进行监督，尤其是在古代交通不发达，信息传递慢，天高皇帝远的情况下，考察地方官的政绩，扬善惩恶，防止地方势力坐大，都需要在制度上进行认真考虑设计。

　　秦朝的做法是，把中央政府的最高官员设为“三公”，即处理政务的丞相、统领军务的太尉、以及监察官员为主要功能的御史大夫。这时的御史大夫和后来的不同，地位极高，享受副宰相（即今天的副总理）的待遇。试图用内设专职官员的办法对官员进行节制，即“治官”。在“选官”上，则采用选拔的方式，在各类社会人才和聘来或征来的低级吏员中逐层向上提拔。

　　汉朝基本上采取了秦朝制度，虽然不得不照顾起来造反的各路王孙，在地方上恢复封国制，就形成了汉朝初年郡国并行的双轨制度。当时的汉朝下属大致54个郡，但在中央政府直接管辖的只有15个，其余39个郡则由分封的诸侯王国管辖。在中央15个郡里，实行了真正的郡县制，但在各个诸侯王国里，就只有郡而没有推行县制。当时这15个由中央政府管辖的区域，大致是围绕首都长安的河东郡、河南郡、河内郡、云中郡、广汉郡、南阳郡、汉中郡、南郡、巴郡、蜀郡、陇西郡、北地郡、上郡、上党郡、内史郡。这些郡大致是今天的陕西、四川、河南、山西一带，但其他地区，如东边的山东、北边的河北，南边的湖南、江南，在汉高祖刘邦除去了六国后人的异姓王族后，就分封成9位自家刘姓王国：燕、代、齐、赵、梁、楚、吴、淮南、长沙，这九国拱卫着京都，其土地大致为前六国的封地。这九国合起来的面积和人口都大大超过了中央政府的规模。当初因为血缘关系，这些诸侯还没有造成整个国家干弱枝强的问题。但随之而来的吕后专权，以及到文帝时地方势力羽翼渐丰，就导致了中央政府和地方势力的冲突。

图7.2  西汉初年的央地关系：郡县制（中央主导）与诸侯分封制（地方主导）在地域上并行

六十四

　　汉文帝后的汉景帝即位，面对地强央弱的严峻形势，即采纳了晁错的削藩策，以“众建诸侯而少其力”的方法，将诸侯大国进行拆分。比如齐王一国，被分成了7个小国。当然，这个做法最后就导致了七王之乱。当时领头叛乱的吴王，其属地包括今天的江南富足之地，盛产铜（可以铸币，好似今天的货币发行权）和盐（好似今天的石油，是命脉性基本民生物资），经济上富足，可以不征民税而维持政府运行（好比今天世界上个别国家拥有极大创造财富的国家所有的石油企业或黄金企业而不需要税收），所以得到当地人民的一致拥护，可以和中央政府叫板。这种地方势力强于中央政府的情形，到了汉武帝时候，才彻底扭转了过来。可以说如果不是强藩被削，加强了中央政府的权威，让国家变回了干强枝茂，汉朝是无法在军事上和强大的匈奴对抗的。

　　而后来的唐朝在最后的衰亡，也是源于中央政府权威丧失——新兴而起的地方节度使[1] 坐大。虽然没有了王爷这种名头，但那些节度使和汉初诸王在权力上并没有什么区别，是实打实的军阀诸侯国。清朝也有几次类似的案例：康熙皇帝削三藩的成功，带来了康雍乾之治。而在同治中兴后，依赖于地方势力如曾国藩端出集政治、经济和军事实力为一身的救急方案以应付太平天国起义，虽然为清廷完成了任务，但就摧毁了传统上将这几个权力严格分开的惯例，最终导致了北洋军阀的兴起，以及持续数十年的军阀混战，直到1949年，中国才再次恢复中央政府的权威。

图7.3  唐朝中后期地方做大，节度使割据藩镇

　　1949年后新中国成立，以中央集权的计划经济为主体，解决了地方割据的局面，但就造成了地方自主性被限制，一抓就死的毛病，导致了各地经济发展的停滞。毛泽东在1956年发表的《论十大关系》中，也看到了必须扩大地方的权力，给予更多的独立性，让地方办更多的事情。当然，中国的中央和地方如何分权的事情，本来就是一个几千年都未能解决的大问题，不光牵涉到中央政府和地方政府的政治权力，还涉及中央各职能部门在地方上的利益冲突，乃至中央企业和地方企业的利益博弈。

　　即使在地方上，不同的省份之间，同一省份的城市和地区，县之间，都有同样的分权和利益分配问题。毛泽东自己也承认当时的领导人们，对如何处理中央和地方，地方和地方之间的关系，缺乏经验，想法不成熟。

　　在建国初期，中央政府采取了大区制度，即以当时各野战军占领的地盘，成立军政一体的区域政府。这个制度在当时全国各地百废待兴，各地政府行政人才极度缺乏，中央政府对各地的具体条件了解较少的历史背景下，是有利的，通过依赖第二级的领导力量，发动他们的主导性和积极性，稳定局势，发展经济。

　　当时的大区域分为东北区、西北区、华北区、西南区、中南区和华东区，之所以如此划分，除了野战军的地域分布之外，另外一个主要原因，就是这样划分出来的地区，内部各地确实存在着区域经济的联系和融合。但如果就此把这套划分办法以政府行政体制固定下来，自然就会对中央集权体系增加一层结构，导致中央权力的继续衰弱。而且增加了一层政府的中间机构，自然就会造成中央政府对基层政府情况缺乏了解。而地方，尤其是基层政府，对中央大员和钦差大臣视察民情时的忽悠，对地方舆论捂盖子以防备民怨上达，就会最终形成一个“上梁正，中梁平，下梁歪，底梁烂”的局面。

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[1] 节度使，原为盛唐玄宗时为了防卫边疆而广设的一些藩镇，让其中的一些领兵都督持带，称节度使。后来中晚唐这种节度使管理的藩镇越变越多，各自独立管理所领地域内的军政民财大权，削弱了中央权力。节度使兴盛使得唐朝衰弱，而节度使之间的混战使得唐朝最后灭亡。

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花开花落（之三十三）

六十五

　　中国历史上的行政体制，在地方上基本是以州和县两级，或者郡和县两级体制。到东汉时，汉光武帝刘秀将用于本来用于监督郡县官员的刺史一职实权化，就变成了州、郡和县三级制，刺史管州，郡守理郡，县令看县。到了隋朝的隋文帝，又简化成两级改为州和县，后又改州为郡，但到了唐朝，恢复到州县制。

　　唐朝的州特别多，总共有358个，比汉武帝地方建制数量高潮期的郡总数要多两倍多。唐朝的县在唐玄宗时为1573个，比汉朝要多200多个。为加强中央权威，唐朝的地方长官权力要远低于汉朝，因此影响了地区的建设。在安史之乱之前，地方组织比较完善，中央宰相集体领导制度和政事堂议政制度比较开明，中央政府和地方政府关系处理得还行，再加上行以科举制为主的干部遴选制度，都使地方行政尚属良好。但安史之乱后，这套中央控制的政治就开始失效，结果变成了节度使横行的地方割据局面。

　　和今天的情况比较，中国现在有31个省市区，不计台湾、香港和澳门，大概省级市和地区级市的总数，基本上和唐朝相似，但人口却比唐朝的5千万多出了近30倍。显然，对政府行政部门的能力要求更高，而当前的人才储备却严重不足，因此在地方管理上，自然会出现“蜀中无大将，廖化充先锋”的场面，而一些本来因为管理不善而下台的官员，就因为人才缺乏，又在另一个地方冒出来，“回收利用”，出任官职。

　　从秦汉以来，中国政府的官员监察制度一直就未能固定。在唐朝时，因为州府太多，所以想了个办法，想从监察上来牵线地方官员，所以在中央政府和地方的州政府之间， 采取了插入功能型部门——专职监察官员的办法。刚开始叫都督府，全国设立24个都督府以统天下诸郡县，由中央政府派使巡察地方。后来因为“权重难制”而取消。之后又将全国分为十道，派出“按察使”巡视管理（曾叫“巡察使”，或“存抚使”）。根据全国地理天然分界，分为关内道（治（即首府）西京，即陕西西安）、河南道（治汴州，即河南开封）、河东道（治蒲州，即山西永济）、河北道（治魏州，即河北大名）、山南道（治梁州，即陕西汉中）、陇右道（治鄯州，即青海乐都）、淮南道（治扬州，即江苏扬州）、江南道（治洪州，即江西南昌）、剑南道（治益州，即四川成都）和岭南道（治广州，即广东广州）。这十道在唐玄宗治下，又从关内分出京畿道，从河南分出都畿道（治河南府，即河南洛阳），将山南分为山南东道和西道（治襄州，即湖北襄樊），江南分为江南东道（治苏州，即江苏苏州）、西道和黔中道（治黔州，即重庆彭水），得所谓“天元十五道”，派出固定的监察官员按察采访处置使。但又是4年后取消，8年后复置，10年又放弃，17年又重立，总之屡罢屡置，屡立屡废，对官员的监察一直就是一个难解困局。最后，连监察这个职能，也无从履行。

　　这个困局，在于如何界定地方官员的权力和中央的处置权之间的划分和分量。一方面，要发挥地方官的自主性，让他们有动力去解决地区发展中的特殊问题，另一方面，又要监督官员操守，防止贪污腐败和地方势力坐大。如果中央权限太大，对地方官员太多制肘，样样以“已成之法”和“祖宗之制”对其限制，就会令官员不思进取，不敢负责，只是贪图“但求无过，不求有功”的懒散行为。

图7.4  唐初十道图

六十六

　　但如果对官员过于放任，也造成胆大妄为之徒，置国法不顾，鱼肉乡民。所以，放与收这个尺度的拿捏本来就难，再加上官场中的党同伐异，集伙营私，经常造成监察之职有时沦落为党争的工具，因此不难理解中央政府立而又废的反复。这种对官员的监察，历代大多最终走上了歪路，即常常变成利用外戚和宦官力量，来限制官僚的滥权，而到明朝时，就发展成了锦衣卫、东厂、西厂和内行厂的宦官特务组织，导致了政治体制的崩溃。

　　当时明朝因为宦官和官僚内斗，产生了东林党和阉党之争，不光在李自成起义和努尔哈赤坐大期间，杀得你死我活，甚至在两派官员都降清后，仍然在顺治皇帝面前大打出手，弄得新皇帝啼笑皆非。

　　中国一个值得幸运的历史经验是，中央政府在很大程度上扮演了一个调节社会再分配的角色，每当地方豪强强取豪夺，农民失去耕地的时候，中央权威可以对过度的贫富差距进行均贫富。而由于中国是一个传统的以农为本的社会，这个功能就体现在平均地权上。在中央权力衰落的时候，这个中央政府的调节功能就不再有效，伴随而来的就是地方势力的坐大和地方经济的瘫痪，然后就是盗贼蜂起，民不聊生，群雄揭竿而起，在大混乱中，玉石俱焚，荡污除涤，给一个新兴的领导集团进行重整河山，再行均田，提供良好的机会。当然，这中间对社会的破坏，尤其是生灵的涂炭非常严重，造成人口大幅减少。但在某种程度上，又保证了新一次资源分配的宽裕，使社会发展可以休生养息。养了个几十年后，又再次成为世界经济大国。因此中华民族历经多次战乱，仍然枝繁叶茂，人口众多。

　　而且中国传统上有一个特色，当一个地方势力很有能耐，做到所辖区域内民富太平时，其企图也是如何夺取中央政权，而非独立建国。这就防止了中国走上欧洲那样越分越细的道路，保持了一个统一国家的面貌。明惠帝削藩失败反倒让能干的诸侯叔叔朱棣夺了江山就是一例。

　　唐朝没能解决的官员监督问题，经历了几朝几代，到了今天，似乎还是没有得到有效解决。而以唐朝的十五道监察使为基础，经过金朝的临时“行中书省职权”政策，在元世祖忽必烈治下，变成了一直影响至今的行省制度。

　　忽必烈的省级制度，解决了中央政府和地方州政府由于州数量太多该级行政事务细碎繁琐而产生的距离过大的问题，减轻了中央政府的管理压力，将唐朝的“道”一级原本仅有的单一的对地方官员进行监察的功能扩大延伸到了整个地方的政治权力，是中国政府历史上的一个重大变更。当时的元朝因为幅员辽阔，民族众多，采取这个变更是大势所趋。

　　元朝的行省制度沿用至今。因为省既是地方一级行政机构，又是中央派出机构，本来应该做到上下结合，浑然一体。而且自元以来确定的中国各行省的区域划界上，又考虑到互相牵制的办法，省界通常不以自然屏障的天险为界，以增加省政权独立控制的难度。但同样，权力趋于日渐集中，为地方势力的崛起铺垫了基础。加上中国人口的庞大，任何一个大省在人口和经济上，都有可以和世界上的一些国家相比的实力。

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花开花落（之三十四）

六十七

　　元朝的省份是11个，分征东省（朝鲜）、陕西省（陕西及甘肃和内蒙部分地区）、甘肃省（今宁夏、甘肃大部，内蒙一部分）、辽阳省（辽宁、吉林、黑龙江和俄罗斯远东），河南江北省（河南、及湖北、安徽、江苏三省的长江以北地区）、四川省（四川大部，陕西和湖南部分地区）、云南省（云南及四川、广西部分地区，泰国北部和缅甸北部地区）、湖广省（湖南、贵州、广西大部，及湖北、广东部分地区）、江浙省（浙江、福建及长江以南的安徽和江苏地区和江西部分地区）、江西省（江西、广东两省大部分地区）和岭北省（外蒙古、俄罗斯西伯利亚和新疆阿尔泰地区）。除此之外，河北、山西、山东和内蒙一部分，称为“腹里”，由中央政府的中书省直接管辖。其他未建省的还有吐蕃（藏区）和畏兀儿（今新疆大部）等地区，由宣政院和大都护府统领。明朝在行政上的变动并不是太大，只是成立了以元朝11行省为基础的13个布政司，分管浙江、江西、福建、贵州、广西、四川、山东、广东、河南、陕西、湖广、山西和云南，另把围绕两京（北京、南京）的地区组成了北直隶（河北）和南直隶（所谓江南，即江苏、安徽）。

　　在元朝时，由于忽必烈对宋朝官僚的重浮夸，轻实干的腐儒作风不满，因此在元朝没有真正恢复科举制作为官员选拔制度，而是兼用照顾贵族阶级为主的“怯薛入官制”，和提拔能干的吏员的“吏员出职制”来解决官员的选拔问题。从能干的吏员中提拔官员，让这些具有实干经验的老吏们处理日常事务，保证了地区的稳定。但由于吏员在一个地方任职过长，加上不经科举，没读过书，缺乏儒生的道德修养，加上元朝朝廷对官员的监督非常松散，最后导致的地方政治腐败，造成了元朝政治长期难入轨道的恶果。

　　明朝的政治改革，在于有感于前朝宰相的权力过大，造成了元朝皇权的衰落，并因此引发的猛烈内斗。朱元璋遂取消了宰相制度，以皇帝亲自行宰相之权，主管六部。这个制度在英明皇帝的统领下，如明朝的明太祖朱元璋和明成祖朱棣或清朝的清圣祖康熙等治下，就会相当成功。但这套制度碰上皇帝治国能力低下的情况就卡壳了，体系会从客大欺店（强势皇帝，弱势官僚）演变成了店大欺客（弱势皇帝，强势官僚），往往搞到由于无人统领，各部之间互相扯皮，政令难出紫禁城。如果说宋朝皇帝盛产大画家和大书法家，那么明朝皇帝中就是盛产大工匠，特会干木器活，创出了艺术造诣高不可攀的明朝家具文化，但在治理国家方面，基本是交了白卷。

　　清朝同样延续了明朝的制度，只是在雍正年间补成立军机处，将正常的官僚体系晾到了一边，为皇帝处理急务摆脱了繁文琐节的限制，与今天美国的国家安全委员会颇有相似之处。而清朝的地方行政制度，则是把明朝建立的中央官员临时下地方的总督和巡抚固定化，建立了16个省的巡抚，主管民事，在其基础上又建立主管军事涵盖数省的8个总督。后来在台湾、新疆和东北建省后，又增加至23个省。

　　1911年辛亥革命后，南京建立的中华民国采取了总统制，由总统直接领导各部。但孙中山让位于袁世凯，将首都由南京迁往北京后，为了限制总统权力，又改行责任内阁制，以国务院总理领政，把总统便成了一个虚衔。这也是袁世凯后来取消国务院，并企图恢复帝制的一大原因。

六十八

　　近代以后，人口增多，所以当省级机构形成了独立的势力集团的时候，如果恰逢中央权威衰落，那么要求地方独立，或者是事实上独立的“联省自治”的呼声就会变得越来越强烈，连青年毛泽东也一度是这个主张的鼓吹者。好在毛泽东后来成功的重新统一了中国，不然以他的才干，在南方搞联省独立，估计也会搞得有声有色。而在新中国建立的大区域制，便很快在1954年进行了削藩，将各路诸侯，即东北局的高岗、华东局的饶漱石、西南局的邓小平、西北局的习仲勋和中南局的邓子恢等5位地方重臣，调入北京，增加中央政府的实力，并取消了大区制度。

　　但在改革开放时期的向地方放权为特征的政策下，由于各地区经济整合的需要，不时会传来重新建立这个六大地区的呼声。当然，如何打破省级界限，防止各地画地为牢导致经济上的同类恶性竞争，造成地区性行业分工的不合理，是一个值得思考的问题。但是笔者认为，在未来的经济发展中，还是应该以经济手段为主导，避免使用行政主导的方法，为本来就已经繁复的官僚机构，再增加一个重要环节，似乎是一个错误的路向。

　　今天的中国政府结构，在兵法上做一个比喻，就像一字长蛇阵的长蛇，首位不能相顾。当中央政府这个龙头，不知道民间的具体疾苦，尤其是边远地区的人民的诉求的时候，这个头就难领好了。再加上龙的身子里的地方各级政府，给龙头来一个个南辕北辙，龙头往左，龙身往右，其结果可想而知。

　　如何解决这个问题？笔者的思路是，可将龙头和龙尾相连，变成一个圆形，即由中央政府自己走到民间，绕过所有中间阶层的干扰，自己处理基层的问题，以治理现在的底梁烂的局面。

　　在这个行政改革路线之争上，自然会出现两派之争，一派声音是中央继续放权，让地方尤其是省级政府全权处理这些地方上的事务。这种主张似乎忽视了现在的基层，尤其是县一级发生的民众针对地方政府的群体事件的特点。例如在贵州瓮安和云南孟连的官民冲突，不光是省级政府毫无知觉，而且更下层的市级政府估计也难逃玩忽职守的责任。

　　另一种思考的方法则是笔者支持的加强中央权威的做法，利用中央政府在普通民众中的高度威信介入地方的施政弊端。但是，强化中央权威的同时，又不能像历代王朝那样增加行政层级，徒增冗员。

　　笔者曾经将中国的政治体制和美国的政治体制进行了一个比较，发现中国的中央政府和美国的最高法院在各自国家民众的心里都有一个特点：具有至高无上的权威。一个美国人认为不公平的事情，会一直打到高等法院，讨一个公平的说法。而中国人认为不公平的事情，比如在征地上的利益冲突，不会到地方政府控制的法院里讨个说法，而是会千里迢迢的走到北京，到中央政府那里告御状。而中央政府现在的做法，却基本上是守株待兔，等着苦主两万五千里长征后，到中南海大门口去击鼓撞钟，这显然是一个太被动的姿态。

图7.5  美国联邦法院和中国中央政府有类似的至高无上的地位

大参考

花开花落（之三十五）

六十九

　　这种不求进取的姿态，如果进行上纲上线的引申的话，会令人民怀疑其有种“得过其过”的消极思想，缺乏主动解决问题的积极精神。中央政府的行为应该是走出去，到民众中去，上山下乡，拿出过去共产党的优良传统，和人民打成一片，从群众中来，到群众中去，为他们的实际苦状排困解难。

　　那么从这里就可以看出，如果在没有一个替代权威出现来接收人民对中央政府的信任，那么任何以削弱中央政府权威的政治改革，尤其是所谓多党制下的“民主选举”，只会导致中国社会大乱和国家的分崩离析。从理论上来看，建立宪法和其他相关的法律体系，来所谓“宪政”取代中央政府的权威好像是一个方向，但除非这个理论假定可以变成社会现实，那么这种光是在名词上兜来兜去的西方理论游戏，在中国实践中将于事无补。

　　如果把中国中央政府和美国联邦法院做一个类似的对比，我们可以发现中国制度的一个大缺陷。美国的联邦法院在全美国有12个地区上诉巡回法院，下属74个联邦地区法院，管理全美国的事务。所以说，一个美国平民可以很容易的向联邦法院提出诉讼。而老百姓针对联邦政府的法律条款寻求公正，不需要坐灰狗巴士风尘仆仆的跑去华盛顿特区。相比而言，一个中国老百姓，就没有这么容易向中央政府诉苦，要求申冤。不要说冤民可能会风声走漏，被当地的打手一阵暴打，拖回去。即使千辛万苦走进北京，还可能在火车站被人堵回去而前功尽弃。就是最后找到了国家信访办公室，递个状子进去，那些京城的官老爷可能只是大笔一批，“发回原地处理”。结果有时一件简单的问题，就要拖个几年，等到胡锦涛主席和温家宝总理一个批示，才可以解决。

图7.6  右上：美国全国联邦巡回上诉法庭管辖区分布图；

左下：位于西部科罗拉多州丹佛市（类似于拉萨）第10联邦巡回区的法庭建筑；

右下：第6联邦巡回区的中南部肯塔基州内部的联邦地区法院辖区划分示意图

　　以美国作为例子，仿效中国历代王朝的经验，在中国各地尤其是天高皇帝远的边远地区，设立中央政府办事处，把信访工作搬到地方，似乎是一个比较好的方法。中国人口4倍于美国人口的规模，参考美国的规模，成立50个“中央政府办事处”作为地区常驻机构，300个“驻地方办事点”，看来符合中国国情。

　　那么这个办事处应该办些什么事呢？最主要就是调解地方和地方之间的纠纷，地方政府同百姓之间的纠纷。本来地方政府的一个主要功能，就是解决地方中民众的利益冲突，但是民众和地方政府和官员之间的冲突，却缺乏一个调解机构。现在的实际情况是，大多的冲突可以归结到官员的问题，当然也不排除有些情况是民众理亏。但由于没有一个权威性的仲裁机构，民众对地方政府官员的说法就会表示怀疑，然后怀疑四处蔓延，越闹越大。所以，必须有一个权威的机构来调解这些冲突。

　　当然如果这个机构造成对当地政府部门正常施政的干扰，就会重韬唐朝监察制度的覆辙。因此，对该机构的职能应该严格限制专一，才可以使其起到职尽其能的作用。

七十

　　笔者认为这个机构应该首先专注于四大问题：第一是基层政府官员是否滥用警力，与黑社会勾结，鱼肉乡民；第二是基层政府官员是否与不良商人勾结，抢占强卖，侵吞民众的利益和国家资源，造成群体纠纷；第三是地方是否存在重大安全隐患，如山西屡屡发生的矿难，以及是否存在重大环境污染隐忧；第四是地方是否存在食品安全问题，如工业甲醇酒，大头奶粉和三鹿事件等。

　　从现在的情况来看，各地的政府，包括省级政府，在事情发生后的反应上来讲，还是值得肯定和赞扬的。但是问题是为什么同类的事情持续发生，屡禁不止？这些省长大员们给笔者的感觉是有点疲于奔命和力不从心。在中国民间流行的顺口溜，把省级和以下的各级官员归结为“中央是恩人，省里是亲人，市里是好人，县里是坏人，乡里是恶人，村里是仇人”，形象地表达了人民对中下基层的官员，尤其是那些和民众接近但私人利益开始困扰其执政能力的干部的不满。

　　其实如果设身处地的为这些官员考虑一下的话，出现这种情况，常常是无法避免的。为什么？因为人口众多，经济不发达，人民和各级官员（包括俺们省长大人）的素质还有待提高。即使是一个一心为公的人，也都可能有太大的个人难处，更何况大家都是凡人，还有那小鸡肠子里，要按一按计算器呢！试想一下，以中国这样的人口大国，如果一个省的人口太多，自然对省长而言，如何管理手下那些地市县城，同样有天高大臣远的困境，加上城市是省里的重头，自然精力需要放在那里，自然可能忽略小县和农村。当以现在的实际情况来看，由于各省和全国的人口分布一样，即优秀人才向大城市集中，于是就形成了从大城市，到中城市，到小城市，到县里，到农村，政府执政能力逐渐下降。

　　结果越边远和偏僻的地方，政府执政能力越弱，而正是这些地方，群体冲突屡屡发生，导致了官民关系的紧张，要解决这个问题，似乎应该为省级政府大员卸担子，减轻他们的负担，让他们可以暂时放开管理水平尚可的城市，而把精力集中到县城一级。至于那些城市，可以收归中央，建立某些方面上的直辖管理。

　　那么看一下中国各省的人口，你就会有个比较清晰的画面：中国5000万人口以上的超级大省,共9个 ，分别是河南（9613万）、山东(9082万）、四川（8673万）、广东（7859万）、江苏（7381万）、河北（6735万）、湖南（6629万）、安徽（6338万）、湖北（5988万）。而从3000万到5000万人口的大省共11个 ，分别是广西（4822万）、浙江（4647万）、云南（4333万）、江西（4222万）、辽宁（4203万）、贵州（3837万）、黑龙江（3813万）、陕西（3674万）、福建（3466万）、山西（3294万）和重庆（3107万）。人口在1000万到3000万的中等省份共8个 ，分别是吉林（2699万）、甘肃（2593万）、内蒙古（2379万）、台湾（2227万）、新疆（1905万）、上海（1625万）、北京（1423万）和天津（1007万）。最后人口低于1000万的小省共6个 ，分别是海南（803万）、香港（686万）、宁夏（572万）、青海（529万）、西藏（267万）和澳门（44万）。