冉学东：庞大的地方政府债务已经基本廓清

大参考

　　经过几年的探索，中国政府对地方政府债务的处理基本已经轮廓清晰：首先是债务置换，2016年上半年全国共有30个省级政府和4个计划单列市政府发债，发行规模达到35755亿元，接近2015年全年3.8万亿元的发行水平。其中，置换债成为发行主力，共计26850.59亿元；新增债为8904.40亿元。

　　也就是说，如果按照市场的估算，地方政府债务在10万亿左右的话，这两年就能解决一半以上，地方债务置换，是以长期低利率的债务置换短期高利率的债务，至少减轻了地方政府当前的还债压力，

　　其次是债转股，刚刚高层终于有了成型的债转股方案，坚持市场化法治化原则，就是政府不托底，这个政策的核心其实就是把地方国企的政府信用彻底洗净，让市场主体银行和企业去自己谈，处理好的，能回收一部分的，当然对银行来说是好事，如果处理不好，最后回收很少，银行哑巴吃黄莲，政府超然，不论今后怎么样，至少现在看来就是如此。

　　更为表明轮廓清晰的是对地方国企的强硬破产。9月12日，广西壮族自治区南宁市中级法院于9月12日宣告终止广西有色重整程序，并宣告公司破产，成为银行间市场债券发行人中第一家破产清算企业。

　　目前广西有色确认的债权额为145.14亿元，国家开发银行、五矿信托、申万宏源、浦发银行等诸多金融机构卷入其中。按照程序，破产清算以后公司资产将依法拍卖，按照职工工资，所欠税款，优先债权，普通债权的顺序进行清偿。广西有色此次债权人获得的偿还率可能不足20%。

　　江西赛维虽然并非国企，但属于地方龙头，第一股东国开金融，本月也推出修改后的破产重整计划草案。债权人整体清偿率不足15%，12家银行合计持有的赛维集团债权约270亿元，银行最终共可收回40亿元，面临约230亿元的实际亏损。

　　其中涉及债权金额较大的几家银行，包括国开行持有债权72.56亿元，建行、农行、招行和民生银行持有债权分别为47.29亿元、34.98亿元、36.24亿元和32.16亿元，中行持有债权也达18.71亿元。

　　10月10日东北特钢因债务违约，其债权人已于2016年9月26日正式向大连市中级人民法院申请，对东北特钢及下属两家子公司进行重整。今年3月份首次债务违约以来，东北特钢已经连续违约9次，本金违约金额升至近58亿元。据测算，东北特钢的负债以金融债务为主，包括集团本部、子公司及控股公司在内的负债共计约443亿元，此外，还有约110亿元的经营负债，总负债已经超过东北特钢去年最后一次公布的财务报表上的总资产。

　　也就是说，此前某些地方国企还把希望寄托在地方政府身上，现在看来，破产清算，则债务亏损基本全部由债权人银行承担，那些此前扩张过猛，风险控制不力的银行将会遭受巨大损失，从目前看，国开行受损最大，而国开行属于中央政府信用。

　　此次地方政府债务廓清更狠的一笔是撤回承诺函，近日，贵州多地财政局发函：要求撤回金融机构的融资承诺函，比如正安县财政局、安顺市财政局等，涉及的金融机构包括国泰租赁、远东国际租赁、中信信托等，这次撤回的承诺函涉及贵州全境，主要是由于财政部收到贵州省地方政府违规出具担保性质的文件举报，赴贵州调研后要求贵州各地政府限期撤回财政担保性质文件，逾期将要追究地方领域的责任。

　　《正安县财政局关于出具承诺函作废的声明》称，我局向贵司（远东租赁有限公司）出具的《关于正安县人民医院银行委托贷款项目的配套资金的承诺函》的函，违背了《预算法》和《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》（即43号文）的精神，特此声明作废，请将原件尽快退回我局。

　　《担保法》和预算法是这么规定的：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”和《预算法》“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人债务以任何方式提供担保”。

　　“43号文”是这么规定的：地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途；对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。

　　可以这么说，地方政府承诺函是2009年那个“四万亿”刺激中地方政府大投资的杠杆，正是有了政府承诺函，金融机构才敢给地方政府平台钱，而且这个承诺函本身就是违法的，而十多万亿的地方政府债务也正是承诺函起了极大的作用，43号文原则做了规定，承诺函的形式被否定，只要是地方政府承诺函形式的债务均不被承认，这是地方政府债务最大手笔的切割。

　　如果这个政策在全国彻底执行，则地方政府债务的增量真的能够廓清，那么此前提供承诺函的非地方政府债务不再算账，地方政府债务的问题就分解清楚了。

　　那么未来地方政府的融资全部转向PPP模式，就是政府与社会资本合作的模式，在一些一般有现金流，市场化程度较高的项目，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟。在央行持续放水，融资成本低廉，资产荒蔓延的情势下，民间资本走出国五门，想要挣钱，还必须选择PPP模式，这就是政府的厉害。

　　当然，未来在政府彻底退出基础设施建设融资的信用支撑的背景之下，利率还能否保持如此之低，通胀和汇率将如何运行才是焦点，不过暂时地方政府的债务基本廓清。

　　不过这样最终的问题是，债务压力传导到金融机构和民营企业，金融机构则更是金融稳定的基础，民营企业则是经济增长的动力，未来的效果还有待进一步观察。