安邦智库：地方如何推动财政资金金融化运作？

大参考

　　目前从中央到地方，各级政府的普遍选择是成立政府引导基金。根据有关机构统计，2014年新设立政府引导基金41只，管理资本量1290.82亿元，分别是2013年的2.2倍和4.5倍。政府引导基金的爆发式增长，会带来怎样的改变，又有哪些问题？在这一方面，山东省潍坊市是财政资金金融化运作的先行者，他们的一系列做法，值得大家思考。

　　2012年潍坊市成立了市投资控股集团（后改名为潍坊市金融控股集团），作为财政资金金融化运作的平台。截至2014年底，金控集团已联合各类金融业态组建了23只基金，实现滚动投入26.1亿元，撬动金融及社会资本70.6亿元，支持了70个重点园区、重点企业和重点项目。目前，潍坊市本级80%以上的财政资金改成了基金运作。从潍坊的实践做法来看，主要有以下几个特点：

　　首先，政府引导基金推动了财政资金从拨款到投资的转变。"金融化运作改进了财政资金的分配方式。"金控集团董事长于新华称，过去财政资金的分配主要有两个特征：一是自上而下的行政性分配；二是无偿、一次性投入，对使用效果少有评估。金融化运作改变了这两个特征：一方面，资金分配方式需要根据当地的产业结构，决定重点支持哪些行业；另一方面，资金使用从无偿变成有偿。综合运用股权、债权、担保、租赁、夹层基金等多种金融手段，资金可实现多次周转。

　　从成立到现在，金控集团的资金已周转了三次，基本每年一次，对社会资金的带动比例为1:4，即财政资金投1元，社会资本跟投3元。这些资金不是政府的贴息贷款，也不是补贴，是以市场化的PE风险投资方式来运作。以潍坊景世乾太阳能有限公司为例。2014年春节前，公司遭遇了困境，工程后续建设资金尚无着落，难获银行贷款。经过调研，金控集团决定以债权形式投入4500万元，同时引导了青岛一家基金公司以股权投资方式注入4500万元资金。这9000万资金注入后，景世乾先后获得了一家融资租赁公司2000万元资金，并从银行获得了期限为13年的1.5亿元项目贷款。在金控集团的帮助下，企业正准备在澳大利亚上市。

　　关于政府引导基金的来源和运作模式。经过近三年的发展，金控集团共组建了23只基金，其中公司制基金10只、合伙制5只、契约制8只。这些基金大致可以分为三个模式：

　　第一模式是传统VC/PE，根据专业领域，沿产业链与有存量资源的机构合作。比如多盈节能环保产业创业投资基金，与山东多盈股权投资管理有限公司合作，由多盈公司作为管理方。资金总规模3亿元，其中中央、省、市三级财政投入1.5亿元，国家发改委新兴产业创业引导基金、省财政通过鲁信、金控集团代表市财政各出资5000万元。财政资金以LP的方式进入，一般出资在20%-30%之间。目前潍坊市与传统VC/PE合作成立的11只基金中，涉及节能环保、食品、TMT、文化、高端装备制造、品牌农业等领域，财政资金投入11.6亿元，带动社会资本投入53.7亿元。

　　第二种模式是"并购基金+上市公司"模式。结合潍坊当地的上市公司资源，由上市公司出资做劣后基金，金控集团配资，共同设立并购基金的母基金，通过母基金可以沿产业链上下游并购需求，按不同配资设子基金。目前与金控合作的银行和第三方理财的机构包括中信、招商、光大、浦发、平安等银行。

　　第三种是跨国多币种基金。金控公司与以色列、德国和美国正在探讨合作。已经设立的中以多币种跨国科技基金，金控公司作为财政资金注入，以色列方面两只基金有实际资金注入。还在以色列设立窗口公司，中方梳理当地上市公司和拟上市公司的实际需求，在此基础上，以方团队在窗口公司平台下，根据中方需求进行技术项目筛选。正在筹备中的中德基金，拟与德交所合作，由其在国内的平台出资，主要依托潍坊当地的潍柴集团，希望在高端装备制造业领域与德方展开合作。

　　政府引导基金包含财政资金和市场资金。引导基金对企业、产业进行扶持，与市场资金的逐利本性有冲突。为了将二者结合在一起。目前金控集团的做法是，在团队选择和资金配比上做出要求。一般金控代表财政出资的比重不会超过30%，基金实际运作中投放到潍坊当地的资金要达到金控出资额的两倍以上。在投资项目的决定权上，金控集团在投资决策委员会中占据一个席位，但不做商业价值判断，只做合规性审查，看项目是否符合设立基金时的约定、是否满足基金的诉求。

　　目前的项目来源主要有四种渠道，一是集团自身的项目库，目前已按行业梳理了潍坊当地3500家企业；二是利用合作银行、投资机构的数据库；三是集团很多人员以前在专业律所、会计师事务所工作，有一定客户积累；四是当地政府相关主管部门的推荐。

　　项目确定后，根据企业的实际情况决定投资方式，综合运用债权、股权等手段。针对不同企业的不同状况，单独设计夹层基金，像景世乾项目采用的是类似于表外资金注入的方式，改善企业的资产负债表，使其达到银行贷款的初步条件。在退出时机的选择上，也是因项目而异，原则是不与民争利，如果有社会资本想进入，就可以退出。退出方式、退出价格在合同中做出详细约束。

　　从潍坊市政府引导基金运作实践中可以看出，地方政府在引导基金的运作方面，除了传统的办公场所、人才奖励、税费梳理等方面的政策外，还要做好以下几个方面的功课：一是要做好本地资源的梳理和掌握，要根据本地的产业基础和经济结构特点，选择真正符合地方发展的产业方向进行扶持。二是做好本地资源的掌握，就能够为市场化基金的运作提供强有力的支持。三是要提高政府职能部门的服务能力。