叶檀：证券市场的顶层设计缓慢而偏题

大参考

　　新一轮证券法修订正在进行，2006年开始实行的第二版《证券法》，已经无法满足市场需求。

　　飞速发展的市场，有超前的思路、一定的弹性空间，才能改变法律法规毫无头绪、动辄滞后、毫无尊严的局面。

　　意识到证券市场的困境，去年12月10日，证监会主席肖钢先生撰文法制强则市场兴，这位法学出身的监管者草拟了一整套法律框架：最上层是需要全国人大主导的法律，修订《证券法》，抓紧制定《期货法》。中间是国务院行政部门制订的条例，如上市公司监管条例、证券期货投资者保护基金条例、类别股份发行管理规定、私募基金监管条例。而在司法解释和司法政策方面，需要尽快修订虚假陈述民事赔偿司法解释。抓紧制定内幕交易、市场操纵民事赔偿司法解释和虚假陈述、市场操纵、“老鼠仓”刑事司法解释。抓紧研究制定认定证券期货交易场所、登记结算公司商事规则法律效力的司法解释。没有明确的司法解释，或者司法解释偏袒上市公司与机构，保护中小投资者就是一句空话。这是一整套法律法规制度体系，可以视为顶层设计的微妙信号。

　　监管内部实行功能监管，构建法律实施规范子体系，包括融资与并购、市场交易、产品业务、市场与机构主体、对外开放、审慎监管、投资者保护、监管执法八大子体系。如此一来，证券市场的法制监管，几乎一网打尽。

　　上述浩大的工程证监会难以完成，上需要全国人大、国务院的改革决心，下需要发改委、银监会等机构的密切合作。这是顶层设计机构之所以重要的原因，也是对顶层设计执行力与执行后果必须进行科学评估的原因。

　　举个最简单的例子，发改委与证监会的私募基金管理权之争延续三年之久，直到今年1月17日，中国证券投资基金业协会发布了《私募投资基金管理人登记和基金备案办法(试行)》，才结束了私募基金监管持续近半年的“空档期”，证监会正式接替发改委对私募行业进行监管。证监会自己无力从发改委手中回收权力，应是更上层大力改革推进功能监管的结果。如果以这样的阻力与时间改革证券市场，一百年也改不好。

　　证监会做自己能做的事，调整内部机构，向功能监管转变。2月21日，证监会亲闻发言人邓舸透露，中央编办批复同意了证监会内设机构和职能调整方案。根据中央编办批复，发行监管部、创业板发行监管部合并为发行监管部；上市公司监管一部、上市公司监管二部合并为上市公司监管部；期货监管一部、期货监管二部合并为期货监管部；机构监管部、基金监管部合并为证券基金机构监管部。新设立公司债券监管部、创新业务监管部、私募基金监管部、打击非法证券期货活动局。

　　这样的改革是边角改革，如果此次修订《证券法》无法对上市退市监管做出根本变革，如果司法解释依然漠视普通投资者的权益，可以想像，证监会将难以做出根本改革。目前的改革是缓慢而滞后的，无法适应中国证券市场日新月异的新品种，数千家上市公司的规模。

　　正因为对实质性改革不够，证监会承担了更多的维稳职能，而市场有其自身规律，股指永远不会围绕着决策者的指挥棒转，普通投资者把一腔怒火撒到了证监会的头上。说起来也是，证监会本来就不是维稳部队，试图引入长期投资者、靠优先股拉抬股指，无异于越俎代疱。

　　证监会能够及时制订迅速推出的措施包括，上市主承销商制度，新股发行网上回拨制度，但在自己能够做主的一亩三分田里，证监会却偏离了自己的主航道。监管官员居然相信通过老股套现增加供应就能够平抑新股股价，居然在内幕交易屡禁不绝的土壤中让主承销商在新股配售起一言九鼎的作用。这样的思路连卖袜子的小商贩的思路都不如，小商小贩还知道挥泪大甩卖赶紧出货，在内幕交易、造假横行、风险奇高的市场，允许老股东在最短的时间内出清存货，又没有对造假者十分有效的钳制措施，无异于变相鼓励造假。所以，他们迎来的是投资者扔出的臭鸡蛋。

　　证券市场的顶层设计体现在功能监管，体现在有效的底线管制中，此次证券法重新修订是顶层设计的契机，是向市场化迈步的关键时刻。如果此次证券法仍然沿袭行政套路，在边角料的改革上，就别再奢谈市场了，那只是一厢情愿的幻想，很容易走向利益输送。