冉学东：“汇金二号”，国资委的定位设置是关键

大参考

　　尽管尚未有正式的新闻发布，但是已有多家媒体报道了国资委和财政部正在分头设立国有资本运营公司，也就是所谓的“汇金二号”。这个举措其实打响了新一轮国企改革的第一枪。

　　报道显示，财政部将安排70亿元设立国有资本运营公司，作为今年的中央国有经营支出预算，财政部正会同有关部门研究制定《完善企业国有资产管理体制的意见》《国有资本运营投资公司试点方案》。按政府职能分工，财政部企业司承担中央国有资本经营预算相关工作。

　　根据媒体报道，财政部官员透露，对于现在由国资委直接管理的113价特大型中央企业集团，可对将这些企业氛围一般竞争类企业集团和公益性企业集团，组建或改组成立若干国有资本投资运营公司，行使国有资本出资人职责，依法行使对出资企业的股东权利。

　　对于未来这些国有控股公司的管理体制也已经有初步设想：国有资本投资运营公司的主要负责人均属中管干部，由中组部管理，中央任免。

　　国有资本投资运营公司属于全资或独资性质的国有资本经营预算的预算单位，国资预算政策、预算编制和预算信息的公开由财政部负责并报国务院和人大审批，战略性、安全性、公共保障类政策及发展战略由发改委和工信部制定并报国务院和人大审批。

　　财政部官员认为，财政部、发改委、工信部等公共管理部门，应按“一企一策”原则研究制定各投资运营公司的经营目标、考核办法等，国资委根据“一企一策”的要求，对若干家国有投资运营公司进行监督。

　　另有媒体报道，国资委也已经把成立“汇金二号”作为国有企业改革的一个重要部分，已被国资全面深化改革领导小组写入2014年工作要点，是国资委主任主抓的重点工程，不过对于未来汇金二号到底由谁来主导，目前尚在探讨和争夺当中。

　　设立若干国有资本运用公司，其实是国企改革在这十年陷入停止甚至倒退，而国企的发展应出现了明显的困难，贪腐腐化层出不穷，并严重影响社会稳定和政府形象的情况下，不得不做出的重要举措，这次改革主要是在十八届三中全会提出的，核心其实是对国有企业的经营权和所有权进行分离，成立众多股权控股公司，国有股东只负责股权管理，而国企的具体经营管理将直接由市场上招聘的职业经理人负责，国有资本运营公司只负责对股权的保值增值。

　　这无疑是中国国有企业改革迈出了具有重大意义的一步。

　　这个改革模式就是借鉴了新加坡淡马锡的模式，淡马锡公司成立于1974年，是由新加坡财政部负责监管、以私人名义注册的一家控股公司。公司的主要业务是资产经营和管理，集中于资本投资和财务管理。目前总公司仅有150人。

　　公司执行董事兼CEO由现任新加坡总理李显龙的妻子何晶女士担任。公司董事会目前共由10名董事组成。其中四名（占40%）为政府公务员，另外6名为企业界人士。根据公司章程规定，公司高层领导（董事长、总裁）的任命需经财政部复审、报总统批准。

　　董事会内设两个重要的常设委员会，负责董事会重大决策的实施。一是执行委员会，其职责是检查所有国联企业的重大项目投资事项，同时在财政权限内，对其投资或将其实行私有化（公开上市）。另外一个为财政委员会，主要监督淡马锡公司在股票和资本市场的投资活动。

　　上述业务活动具体实施与管理由公司管理层负责，并向执行委员会以及董事会报告。它由公司的总裁（首席执行官）率领所属75名专业人士组成的公司中、高级管理层具体操作。

　　目前，公司以控股方式管理着23家子公司，其中14家为独资公司、7家上市公司和2家有限责任公司，下属各类大小企业约2000多家，职工总人数达14万人，总资产超过420亿美元，占全国DGP的8%左右。作为对政府投资的回报，公司税后利润的一半上交财政部。

　　根据规定，淡马锡公司财务不对外公布，但每年必须定期向财政部提交一份公司财务报告。为确保财务报告的公正和权威性，在上报之前，一般都由公司花钱聘请国际审计公司进行审计。

　　淡马锡的治理机制是内部监督和外部监督，内部监督就是制度建设，外部监督主要是政府的监督，这个环节花样很多。比如，政府直接派人参加董事会。由财政部等部门共派出四位司（局）级和副部级官员，直接参加公司董事会。二是通过财务报告和项目审批制度，对公司重大决策进行监管。如规定公司必须定期将财务报表上报财政部，且上报之前必须经国际权威审计公司评审，以便财政部了解和掌握公司经营状况。另外，凡涉及公司及公司下辖子公司的重大投资决策和经营事项，如公开上市、改变经营范围或到海外投资等，均需上报财政部审批或备案；三是不定期派人到公司或其子公司调查了解情况。四是通过舆论监督。

　　而对子公司的管理直接由总公司负责，子公司重要领导者的任免由总公司审批。公司规定，子公司的董事长、首席执行官（总裁）和总经理必须报总公司批准，任期不超过六年。实行子公司业务范畴控制制度。淡马锡公司要求所属企业在开拓新的业务时，必须经过充分的论证和总公司的审核批准，否则，将被视为违纪。建立业绩考核制度。业绩考核指标因行业不同，有所区别。具体某一子公司的当年指标的高低，则由子公司提出一个基本比率，然后与总公司协商确定。开展定期业绩分析制度。淡马锡总公司根据企业的财务报告，每年至少进行两次业绩分析，并要实地抽查。

　　从以上简单介绍，我们看出，淡马锡成功的处理了政府和企业的关系，子公司和总公司的关系，尽管政府在必要的环节对企业的经营进行了全方位的监督和控制，但是边界极其清晰，绝对不干预公司的具体经营活动，只负责对人事和财务的任免，重大战略的制定。而企业则主要做执行，对经营效益负责等等，这就在产权清晰的情况下，让企业有了充分的经营自主权，并且对自身的经营业绩负责，激励机制完善。

　　中国国有企业的改革起初学的就是淡马锡，也取得了一定的成绩。但是到了企业政企再次细分的时候，企业开始赢利，改革阻力大，于是停滞不前，大型央企仍然具有极大的垄断性权利，尤其是怪异的是，作为一个公司制企业，其各级领导具有相应的行政职级以及相应的待遇，大型企业的领导和政府官员平调，彻底混淆了企业和政府的边界，企业改革就停滞不前了。

　　从2003年开始对于国有银行的改革，也学习了淡马锡的模式，那就是用外汇储备组建中央汇金公司，汇金公司将自己的资本金注入国有银行，并控制其股份，成立股份公司，从而吸引战略投资者，实现境内外上市筹资，最终将国有银行改造成市场化的股份公司，实现所有权和经营权的分离。

　　但是汇金公司成立后，最终也遭到了国企改革同样的命运。比如个国有银行都成立了董事会，汇金作为大股东派驻董事，这都很符合淡马锡的模式。但是具体的权利划分就难了，国有银行的董事长是中央委员，并是副部级待遇，是中组部任命的干部，汇金派驻的董事大多也就是厅级干部，如何在董事会上发挥股东的权力，行使股东的决策权，对董事长和行长这些管理层有节制和监督的功能？这样的董事会显然是半拉子的董事会，有其形而失其神。还有一个老问题是，各国有银行都有党委会，党委会负责对组织建设、思想政治工作和企业文化建设负责，但是这又如何与重大经营战略，重大经营方针分开呢。具体的经营活动中，两者如何划分呢，这些其实到现在都是难解的问题。

　　而作为汇金公司，刚开始大家希望他成为一个市场化的持股公司，直接向财政部或者央行负责，如同淡马锡那样，没有行政级别，负责股权的战略经营和运作，但其最终发展成为一个副部级的准政府组织，其定位显然不能与淡马锡总公司的定位同日而语，这种定位显然失去了淡马锡精神的实质。

　　在这轮国资改革中，最核心的问题是国资委如何定位，我们看淡马锡模式中，只有财政部一家政府机构在管理淡马锡。但是中国是一个大国，淡马锡充其量也就相当于中国某个央企体量，因为如果全部央企按照淡马锡的模式操作，就会有133个淡马锡，如果由目前的财政部来管，显然监管力量不足。现在问题就来了，如何管理众多的“淡马锡”。

　　如果按照某些专家建议，国资委缺少像汇金这样的代持股平台，这几年因缺少资本运营平台而产生的现实问题是，国资委“一身二任”，既做裁判长又做运动员，饱受诟病。

　　而应该成立几个像汇金那样的公司，让这些公司对央企持股，国资委管类汇金公司，类汇金公司才应是央企的股权持有人。最近几年，关于类汇金公司的尝试，国资委也做过，设立了国开投、诚通，国新公司等，但这些公司均未成为专事股权的经营平台。

　　而在今后众多“汇金二号”成立之后，国资委只需要在把握战略布局规划及国有资本经营预算的基础上，向国有资本运营公司派驻董事，即可实现对国有资本运营公司的管理。专家认为，国资委依法对国有资本运营公司董事会充分授权，不再是各个处室直接向企业发号施令，而是把主要精力落实到国有资本运营公司董事会建设上来，构建“上边千条线，董事一线牵”的管理体制。董事会下设若干专门委员会，在董事会决策以前，开展专门的调查研究为董事会提供方案和建议，保证董事会重大决策的科学性、合理性。

　　以上专家的建议，其实还是借鉴的淡马锡模式，只不过把国资委换成了财政部，而在财政部作为国有资产出资人，实现国资高效运作，保值增值的同时，中间又隔了一层：国资委。

　　在四维宏观金融智库（FHT）看来，国资委在此次国资改革中，定位极为重要，可以这样说，找准国资委的定位，攸关此次改革成败。如果对这个机构设立的目的和战略意义搞不清楚，将可能导致此次改革功亏一篑。

　　国资委当初设立时，主要是解决国企九龙治水的问题，要国资委管人管事管资产，作为国务院的一个特设机构。但是成立以后发现，事与愿违，国资委的设立又多了一个婆婆和管家，并且在某种程度上成为垄断央企的利益代言人，这是监管高层万万没有想到的。

　　那么如果在财政部和国企持股公司（“汇金二号”）中间再有一个国资委，将让整个国资监管链条再次无限拉长。国资委是以前央企的直接上级，现在在央企以上成立一个股权经营公司，这个股权经营公司肯定要向国资委汇报，国资委要管理这些股权经营公司，这与现行的管理体制可以说毫无改变，而且国资委和财政部到底是什么关系呢，股权经营公司和财政部又是什么关系呢？

　　在淡马锡的模式中，财政部直接管理淡马锡，中间再没有隔阂，这是非常重要的，淡马锡模式的精髓不是股权经营，而是政府和企业的关系如何处理，再进一步是政府管什么，如何管。这里最主要的是做减法的问题，就是要尽量减少政府对企业的干预，但同时政府必须管的一定要管住，定位一定要清晰，如果在国企上面有两个管家，那政企不分的问题仍然在。

　　其实，财政部作为一个国家的大管家，账务中心，预算中心，具有天然的为国资保值增值的文化，这个职能不可赋予其他机构，也是这几年在国资委设立中，给国资委赋予国资保值增值最终失败的原因。财政部的职能就是要对国有资本运营收益负有天然的责任，其他机构无能力也无资源去承担这个责任。

　　因此，对于四维宏观智库认为（FHT）认为，由财政部直接管理众多的“汇金二号”应该是这次国资改革的核心，但是众多的“汇金二号”目前的财政部能力又管不过来，那怎么办呢，完全可以将国资委合并入财政部，成立国资管理局，国资局成为财政部下设的一个部门，属于局级单位，接受财政部的直接管理，承担类似新加坡财政部管理淡马锡的职能，这样才是一个比较合理的管理构架。

　　而且现在的汇金公司也可以并入国资一起由财政部管理，事实上，中投公司设立后，汇金公司已经属于财政部主导的范围，这样财政部成为所有国资的大管家，归属于本来应有的国资大管家的身份和定位。

　　此次国资改革，最核心的还是政府的管理体制问题，要害是国资委的定位和设置，这个问题不解决，任何先进管理模式最终都将变形，国资改革就会重蹈上次改革的覆辙。