蔡慎坤：中组部立新规能否遏制各地疯狂举债？

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　　日前，经中共中央批准，中央组织部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》（以下简称通知），明确不再以GDP论英雄。

　　通知规定，注重考核发展思路、发展规划的连续性，考核坚持和完善前任正确发展思路、一张好蓝图抓到底的情况，把是否存在“新官不理旧账”“吃子孙饭”等问题作为考核重要内容。对拍脑袋决策、拍胸脯蛮干，给国家利益造成重大损失的，损害群众利益造成恶劣影响的，造成生态严重破坏的，盲目举债留下一摊子烂账的，要记录在案，视情节轻重，给予处理或处分，已离任的也要追责。加强对政府债务状况的考核。把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究，防止急于求成，以盲目举债搞“政绩工程”。

　　新官不理旧账和吃子孙饭的问题，在全国都是一个普遍现象。由于官员的任期制度，很多官员上任后只顾眼前利益，搞短平快不可持续的项目；或者通过卖地、举债等，留下一堆烂摊子。许多地方把子孙钱都花光了，把好多年后的地也卖完了，然后留下资源过度消耗、环境污染严重的烂摊子，等着后任来收拾。

　　现有的干部考核体制，往往是一把手说了算，没有一个科学的决策过程。一些省市引进重污染项目，尽管毁坏了环境，公众反对声音很大，但由于项目可以推动GDP，增加税收，最终还是得以实施。不少官员因为GDP上去了，还是得到提拔重用。这是我国经济发展过程中，重发展，轻环保、轻社会综合发展的一种通病。

　　各地大规模举债积累了大量风险。很多政府靠举债疯狂建设政绩工程面子工程，中央政府有必要下大力气摸清地方债务，并且制定严格的责任追究措施。实际上，目前地方政府的举债规模风险评估仍然是一本糊涂账。

　　中国社科院财经战略研究院刚刚发布的《中国宏观经济运行报告(2013—2014)》指出，截至2012年底，36个被审计地方政府本级政府债务余额为38475.81亿元，其中有五成是2010年及以前年度举借的。

　　国务院发展研究中心发布的《中国财政金融风险问题研究》报告显示，仅截止至2010年底，中央政府和地方政府最大口径下负债总额已高达23.76万亿元，占2010年全年GDP比值59%，接近国际公认的公共部门负债率的警戒线。而两年后的今年，负债总额是多少恐怕没有哪个部门敢公开。

　　2012年又是城投债井喷的一年。在城镇化的大旗下，城投债发行规模存量突破2.5万亿元，带动债券直接融资直逼信贷投放量，并且令非贷款融资连续数月增量超过贷款，不仅加剧了金融脱媒，更令发债主体、承销商、评级机构、投资人赚得盆满钵满。这场看似俱荣的盛宴，掩盖了收益率剧降的投机和城投债信用评级逆周期上调的疯狂。

　　未来各级地方政府如何偿还节节攀升的巨额债务？仅以经济发达财政收入稳健的广州为例，偿债的压力也是相当之艰巨！2011年广州一般预算收入979亿元，同比增长20.5%，一般预算可支配财力达1186亿元，同比增长21.2%。2012年全市财政一般预算收入计划为1066亿元，按可比口径计算，比上年增长11%，综合考虑中央、省税收返还和体制结算等因素，全市预计一般预算可支配财力为1215亿元，其中市本级518.5亿元。

　　据广州市审计局的报告，截至去年6月末，广州市地方政府性债务余额为2414.03亿元，其中政府负有偿还责任的债务余额为1786.15亿元。截至2011年末，广州市总体债务率为69.49%，负有偿还责任的债务的总体偿债率为15.45%，均低于国际公认的100%债务率和20%的偿债率的警戒线标准，广州市债务风险总体可控。

　　但这个债务风险总体可控只是暂时的或表面的，各地政府都还有巨额的隐形债务没有公开，如果全部计算在内，即使是广州这样财政收入丰盈的政府也会捉襟见肘。我们不妨看看未来几年广州到期应偿还债务本金的情况。2012年到期应偿还269.05亿元、2013年到期应偿还217.60亿元、2014年到期应偿还364.36亿元、2015年到期应偿还178.17亿元、2016年到期应偿还1131.99亿元。

　　2012年广州市本级财政可用资金518.5亿元，到期应偿还债务本金269.05亿元。而再过四年之后，即2016年广州市到期应偿还债务本金高达1131.99亿元，如何偿还？对未来政府来说都不会是一件轻松的事情。

　　郑州一个区已经欠下了上百亿的债务，即便拚命卖地还债顺利，也要到2020年才能缓解债务。一个区级政府放在全国的版图上，只能算是比芝麻绿豆稍大一些的机构，居然欠下上百亿的债务，如果全国的每个城市都是这样债台高筑，整个国家的债务岂不是早已超过极限！

　　国际货币基金组织(IMF)今年发布的《财政监督报告》指出，中国地方政府融资平台加速发展，地方基础设施项目融资成为中国财政风险的源头，80%的城市都依靠抬高地价转让土地来偿付债务。

　　截至6月30日，上海土地出让成交额同比剧增277%，这一数字仍比不上北京，北京同期增长390%，而最“疯狂”的杭州增幅高达5倍，创下该市土地销售历史新高。今年上半年，全国百城土地出让金达到7629亿元，同比增加47%；全国306个城市土地出让金更是高达1.13万亿元，与去年同期相比大幅增长60%；十个一线城市土地出让金收入为3140亿元，与2012年同期相比增长160.3%。

　　不仅今年，过去10年，土地出让金也是一年一个台阶。2001年至2003年全国土地出让金为9100多亿元，约相当于同期全国地方财政收入的35%；2004年这一数据接近6000亿元；2009年高达1.5万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。2012年全国土地出让收入2.69万亿元，这个数字低于2011年的3.15万亿元，与2010年的2.7万亿元基本持平。

　　地方政府债务屡创新高，实际上跟地方官员的利益有很大关系，钱多了可以随心所欲大搞建设大搞形象工程从而创造政绩，也可以通过这类项目大肆敛财疯狂贪腐，至于沉重的债务包袱扔给下一任官员，地方官员更不会考虑如何还债，很多地方在举债时根本就不打算再偿还债务。

　　实际上，这些年地方政府靠“土地财神”已经过惯了肆意挥霍的好日子，尽管中央一再要求地方政府将销售土地的收入，重点用于改善民生和偿还政府债务，用于保障房建设、教育投入等等。但地方政府的土地获利，更多是进行城市建设与改造、甚至大拆大建，与中央的要求相差甚远。

　　由于中国各地债务门类太多，数据更不透明，虽然都承认地方债务已经处于失控状态，地方政府财政风险极大，但到底有多大风险，却是莫衷一是。更为严峻的是，目前披露的债务数据很可能只是冰山一角，地方政府的负债已经到了无人敢提及的地步。

　　《财经》杂志的“摸底中国负债”（2013年4月7日）是篇详实可靠的文章，该文经过分门别类计算，金融部门债务、政府部门债务、居民部门债务与非金融企业部门债务合计，总债务规模高达120-128万亿左右。仅2012年中国的非金融部门债务就达到了GDP的2.21倍。该文作者为中国社会科学院金融重点实验室主任刘煜辉，他的结论是：“在人均收入6400美元的情况下，没有哪个国家可以维持如此之高的债务水平”。

　　总部设在香港的里昂证券公司最近发布《中国债务危机报告》，警示中国债务总规模已上升到107万亿，与GDP的比率已达到100%以上，预计2015年这一比率将达到245%。在2008至2012年间，中国债务规模/GDP从148%暴涨到205%。2012年中国新增债务比2011年增长了一倍，2012年新的债务占GDP的比重达到110%。新增债务增长了58%，约为GDP增长的2.9倍。而这些债务主要来自影子银行系统和地方债务。同时，里昂证券估算出2012年末中国债务总规模(政府、企业和个人)为107万亿元，即GDP的205%。

　　旅美中国经济与社会问题学者，普林斯顿大学社会学博士程晓农认为：“其实，从2008年中国用四万亿的资金刺激经济，以维持经济增长开始，中央政府年年都大量的投放货币。2012年下半年，中国中央银行投放5万亿；2013年头一个季度，投放了6个万亿，9个月里投放了11万亿。我们都知道，中国地方政府盲目投资盖起许多豪华的办公楼等，几千万、上亿的投资换来什么呢？什么都没有！”

　　更为严峻的现实是，目前披露的债务危机只是冰山一角，中国地方政府的负债已经到了无人敢提及的地步，债务总额究竟高达多少也很难厘清。单从法律上讲，地方政府是不允许向银行借贷的，但市政建设和基础设施需要大笔资金，政府通过设立融资平台的方式，以政府财政为担保向银行借钱，这个模式在2009年政府采取4万亿元刺激措施时，被几乎被所有地方政府效仿。

　　也正是在4万亿大投资的背景下，为支持经济投资项目的开展，地方政府融资平台大幅扩张，数量从2008年的两千家，上升至目前的1万多家。可以肯定，在中央政府实行“4万亿”刺激政策之后，地方债务呈现出爆炸式的增长。

　　目前我国并没有专门的机构和标准来统计地方债务，各地融资平台越来越多样化、隐蔽化，很多资金的来源和数量根本无从知晓，负债规模也难以统计。正因为这部分藏在黑箱里的隐性债务是个未知数，更加剧了财经界对地方债务风险的担忧。