刘义杰：《意见》有利于走出“城管是谁”困境

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　　《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(以下简称《意见》)正式发布，这是新中国成立以来中央层面首次对城市管理执法工作做出专项部署。《意见》首次框定了城市管理的主要职责，并明确国务院住房和城乡建设主管部门负责对全国城市管理工作的指导。（12月31日《京华时报》）

　　《意见》出台意义重大，众所周知，城管尽管成为每个城市的“标配”，但却从来缺乏中央层面的定性，城管是谁？他们究竟该由谁管理？他们执法的主体是什么？究竟又该如何来执法？如此此类，从来没有一个文件能解答清楚，身份的迷失，必然决定执法的困境，引发与公众的矛盾。

　　要明晰城管是谁，必须框定其管理的职责和主管部门。《意见》指出城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。并进一步指明了其实施范围，明确了义务和责任，也就清晰了城管的权限，如此也就便于其执法，也便于公众的监督。而其明确城管由国务院住房和城乡建设为主管部门，也就合法了其主体的地位，让城管不再是一个无主管部门管理的“畸形存在”，对于公众来说，既然明确了其主管部门，也就赋予了其执法的内部监督管理机构，公众遇到执法矛盾也就不至于无处投诉。

　　明确了城管的身份，那么，必然要依法依规进行归并管理。尤其是，现在的城市管理部门设置不清晰，隶属的部门也不相同，执法的侧重点也不同。《意见》既然出台，那么就要根据其身份和执法定位，整合市政公用、市容环卫、园林绿化等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置，建立规划、建设、管理一体化的行政管理体制。比如根据执法需要，通知制式服装和标志标识，对执法人员的权限进行界定，对协管人员进行清理，严格现实协管人员的数量，规范执法人员的执法行为。

　　面对如今城管暴力执法带来的社会冲突，最重要的就是规范执法程序和手段。对此《意见》也给予了明晰，坚持处罚与教育相结合的原则，对情节较轻或危害后果能够及时消除的，应多做说服沟通工作，加强教育、告诫、引导。杜绝粗暴执法和选择性执法。而其与公检法无缝对接，也就更加明确了城管失去了暴力执法的根据，刑事处罚归公安，城管仅限于行政处罚的执法手段。

　　当然，《意见》出台，并不意味着城市管理方面的问题都万事大吉了。正如专家所指出的，目前大部分城市的城管执法范围沿袭“7＋1”模式，“7”是指市容环境卫生、城市规划、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理七个方面，“1”大都是临时的、急茬的、难啃的、棘手的活。一方面是城市管理分属不同部门，另一方面，城管的事情往往都是土地管理、乞讨容留、养犬等其他部门不愿意管理的，由此，成立建立一个城市管理综合机构，或类似城市管理指挥中心的机构，一旦出现城市管理问题，汇及到此中心，由中心向具体分管部门派发处理，处理后也需向中心反馈，也就显得十分必要。

　　当然，必须提醒的是，城管身份的逐渐扶正，也就意味着其越来越有底气，这就需要其避免官老爷的通病，树立起为人民管理城市，管理和执法要多一些服务意识。