张敬伟：​“国家版”居住证制度需要一线城市做表率

大参考

　　12月12日，国务院公布《居住证暂行条例》（以下简称《条例》），并将于2016年1月1日起施行。一个以常住人口全覆盖、公共服务均等化为目标的改革路线图也随之清晰呈现。其中，居住证的一大关注焦点在于是否有转为户籍的通道。

　　城乡二元户籍制度破局，有赖于人口大流动和市场大流通的社会现实。上有户籍制度改革的蓝图，下有各地暂住证和居住证制度的改革实践。现在，中小城市户籍制度的藩篱基本已经破除。

　　无论怎么改，改革红利必须是：无论城乡、不管地区，国人都有自由迁徙的自由；人们在不同地方都享有公平的社会公共产品和服务；衡量人们身份的，不再是颜色不同、内涵不一致的居（暂）住证和户口本，而是通用的身份证...看似理想主义，却是户籍制度改革的终极目标。

　　“国家版”居住证制度既有现实关切，也带给人们愿景。

　　这一制度不仅对持证居民的落户通道进行了规定，而且对不同规模的城镇、城市的居住证持有人落户条件，进行了分类和有差别的详细规定。规定的意义在于，对于流动人口如何摆脱候鸟身份，落户居住城市提供了法治依据。这有助于摆脱流动人口身无所依、心无所归和权利归属难以保全的现实尴尬。

　　而且，“国家版”居住证制度，对于持证者所拥有的制度红利，进行了具体而微的细分，而非抽象笼统的表述。如持证者在居住城市享有流向基本的公共服务和七项便利。六项服务包括：义务教育、基本公共就业服务、基本公共卫生服务和计划生育服务、基本文化体育服务、法律援助和其他法律服务、国家规定的其他基本公共服务等。七项便利涵盖了日常生活中必需的证照、登记和职业资格考试等等。

　　持证者拥有的制度红利，和户籍制度人员拥有的公共福祉，基本上达到同一标准。而且--如前所述，条例还按照城市人口、规模等实行差别化的分类管理举措，规定了持证者可以落户所居城市，成为正式的户籍人员。

　　“国家版”居住证制度，使持证者已经基本拥有户籍人员的平权待遇，而且给予其“升格为”户籍制度的愿景。法治、通用、共享，是这一制度的基本特色，为各城各地落实这一制度提供了强制标准--当然也给予不同城市按照当地实际逐步落实的自由裁量。所以，“条例”是周祥的也是现实主义的，“国家版”居住证制度也兼顾了流动人口的权利诉求和中国城市化进程不均衡的特点。总言之，这是一个可操作性性较强但也不完美的制度规定，但从法治统一性和强制言，又是一个综合地方户籍制度改革的集大成者，又是最好的。

　　评价这一制度，要有辩证思维。尤其是，这一制度的红利释放，具有梯度赋权的现实特点。对于不同梯度的权利待遇，不能太过苛求--简言之，流动人口在城市获得居住证所享有的权利，需要时间积累，更需要完成相应的义务--如社保、医保缴纳、居所保障等等；从居住证到正式落户，更是居住时间、权利和义务对等的积累和延伸...市场经济条件下，尤其是户籍制度依然存在（或者说残留），以及社保、医保等制度尚未实现全国“漫游”的现实下，“国家版”居住证制度的梯度赋权和给予不同的城市治理者在落户政策上相应的自由裁量，是无可奈何但也十分必要的。

　　众所周知的实施上，户口制度融冰的两大因素是：一是市场力量的推动，二是人口趋利性的流动。人口趋利性的社会经济因素，应是政策面首要关注的课题。简言之，“国家版”居住证制度落实的难点，不在于中小城市，而在于大城市。具体而言，在于四大“一线城市”在居住证制度上表现出更大的开放性、包容性。京、沪、广、深在居住证制度和入户政策上各有特点，但入户门槛依然高企，制度赋权上依然具有精英化特点，对于涌入这些城市的普通外来人口，按照“国家版”居住证制度的要求，放低门槛，给予更多权利关切，是推动“国家版”居住证制度落实的关键。一线城市姿态放低、按照“条例”制定更加亲民的居住证制度细则降低入户门槛，二三线城市的居住证制度落实和入户制度改革方能在榜样感召下一路顺风。