董登新：授权国务院先行启动注册制改革

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授权国务院先行启动注册制改革

――人大授权国务院注册制改革：授权期为两年

武汉科技大学金融证券研究所所长 董登新教授

　　今日头条新闻解析：昨天，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议通过《关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用〈中华人民共和国证券法〉有关规定的决定（草案）》。草案明确，在决定施行之日起两年内，授权对拟在上海证券交易所、深圳证券交易所上市交易的股票公开发行实行注册制度。待全国人大常委会授权后，有关部门将制定相关规则，在公开征求意见后实施，并加强事中事后监管，切实保护投资者合法权益。

　　在这里，我们需要对两个重要的时间概念进行准确解读：

　　（1）全国人大常委会授权国务院调整现行证券法相关内容的“授权期”为两年。这意味着证券法修订最保守可在两年内完成并获通过，在此之前，由人大“临时授权”国务院对不适合注册制改革的现行证券法内容作出相应修改，“临时授权”有效期为两年。

　　（2）今年12月的全国人大常委会如果将“授权草案”变成“授权决定”，则两年的“授权期”开始计时，证监会就可以向社会公布注册制改革方案（草案）征集意见，这表明注册制改革不必被动等待证券法修订，可以先试先行。

　　众所周知，市场化是法治化的基础，而国际化则以市场化和法治化为前提。这是一个基本常识。市场化程度越高的国家或地区，法治化水平越高。凡是市场化、法治化、国际化程度高的国家或地区，都是相当发达的经济体。因此，经济发达程度的差异，在立法方式与立法程序上必然会产生差异。这也是一个基本事实。

　　作为一个发展中人口大国，中国的立法方式与立法程序不可能照搬西方模式。事实上，中国式立法是完全符合国情的，也是十分科学合理的。比方，中国股市成立于1990年底，但中国的第一部《证券法》于1999年7月1日才开始实施生效。此外，私募基金在中国早就存在，但直至2013年6月1日生效的新修订《证券投资基金法》才赋予其合法地位。这就是一个新兴市场“摸着石头过河”（小平语录）的基本逻辑，所谓“改革试点”，就是先试先行，然后完善修法。在正式立法之前，我们可以事先通过全国人大常委会“法律授权”国务院调整现行法律中的相关内容，然后国务院再通过“行政授权”其主管部门来实施具体改革，不等不靠，先试先行，边发展、边积累经验，再完善立法。这是实事求是、解放思想的实践创新，更是中国领导者的集体智慧。

　　例如，2014年12月，全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国（广东）自由贸易试验区、中国（天津）自由贸易试验区、 中国（福建）自由贸易试验区以及中国（上海）自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定。

　　如果通过全国人大常委会“法律授权”国务院，那么，国务院就可以据此“行政授权”相关部门实施某项改革或审核。

　　在现行证券法中，我们可以看到这部立法中共有14处提到了“授权”的字样。比方，在现行证券法第一章第7条明确规定：“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。国务院证券监督管理机构根据需要可以设立派出机构，按照授权履行监督管理职责。”

　　第二章第10条明确规定：“公开发行证券，必须符合法律、行政法规规定的条件，并依法报经国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门核准；未经依法核准，任何单位和个人不得公开发行证券。”

　　第二章第20条明确规定：“发行人向国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门报送的证券发行申请文件，必须真实、准确、完整。”

　　第二章第24条明确规定：“国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门应当自受理证券发行申请文件之日起三个月内，依照法定条件和法定程序作出予以核准或者不予核准的决定，发行人根据要求补充、修改发行申请文件的时间不计算在内；不予核准的，应当说明理由。”

　　证券法是一部内容庞大的复杂立法，其修订难度可想而知，我们不必苛求，更不必赶速度。证券法修订当然会赋予注册制的合法地位，但这只是证券法修订的一个内容，然而，由于今年7月的股灾爆发，严重影响或打乱了原定的证券法修订节奏或计划，我们或许碰到了前所未遇的新问题：比方，杠杆牛市与股灾问题，杠杆交易与内幕交易问题，证券犯罪的量刑与定罪问题等，因此，注册制改革不等于证券法修订，我们不可能因为证券法修订遇到困难，注册制改革就要延误下去。如果将注册制改革与证券法修订划等号，或是让注册制改革被动等待证券法修订，其结果将是本末倒置、自我禁锢、得不偿失。

　　因此，注册制改革仍可沿袭中国式“改革试点”的一贯做法，先由全国人大常委会“法律授权”国务院（规定严格的“授权期”），然后，再由国务院“行政授权”证监会，让注册制先试先行，边改革边完善，最后再将业已成形的注册制内容写入《证券法》。这是完全符合中国国情的。