安邦智库：地方政府需要选择性收缩发展

大参考

　　随着经济增速下行，全国财政收入增速显著放缓。财政部近日发布数据显示，1-2月累计，全国一般公共预算收入较上年同期增长3.2%。其中，中央一般公共预算收入下降1.7%，地方本级一般公共预算收入增长7.5%。相比于去年同期的11.1%（全国财政收入）、9.2%（中央财政收入）以及12.9%（地方本级财政收入），今年中央及地方政府的财政收入都面临着相当大的压力。

　　房地产不景气是导致财政收入下滑的直接原因之一。财政部网站发布的新闻稿显示，受房地产市场调整、商品房销售额下降的影响，契税、土地增值税及耕地占用税三个涉房税种同比增速分别下降了12.5%、8.7%以及19.7%。更为直接的影响在政府性基金收入情况一项，受房地产市场调整影响，国有土地使用权出让收入同比下降36.2%，拖累整体全国政府性基金收入比去年同期下降33.7%。同时，国家统计局发布的全国房地产开发和销售情况显示，1-2月累计，全国房地产开发投资同比名义增长10.4%，较去年同期大幅回落8.9个百分点；商品房销售面积及销售额增速分别录得15.8%与16.3%的同比降幅；全国房地产开发企业土地购置面积增速更是同比大幅下降31.7%。以此观之，这样的市场形势预计仍将持续，随之而来的推论是，格外依赖土地财政的地方政府，在今后相当长的一段时期里，都将不得不面对财政困境。

　　事实上，自去年地方债清理甄别工作开展以来，不少地方政府已经预感到了这样的财政困境，在上报数据时掺杂了一定水分。根据相关规定，地方债清理甄别工作完成后，城投平台的负债上限由此固定，只能存量滚动，无法继续增发。近期财政部联合四部委发文，要求进一步核查存量债务，试图挤出地方债数据的水分。据悉，前段时间，中部某省在上一轮自查存量债务时，便压去了1000多亿。中央政府的严厉态度，使得地方政府通过虚报债务增加发债空间的小算盘落空。面对呈现刚性上涨的财政支出，地方政府都在拼命找钱，希望通过寻找其他融资渠道，填补上财政的窟窿。

　　中央批准债务置换无疑是一个好消息。1万亿的置换规模将覆盖年度到期债务的53.8%，有助于掌控地方政府的债务风险。但问题是，中央批准的只是借新还旧，以地方政府债券替换城投债；地方政府并不能借助这一方法，进一步扩大平台的资产负债表，新的融资依然没有着落。据政府工作报告，今年将安排地方财政赤字5000亿元，增加1000亿元，赤字部分由地方政府发债解决。但问题是，在地方政府发债与传统的地方债之间，仍然存在着结构上的差别。目前新预算法只将发债权力下放到了省一级政府，而市政建设与举债主体多为市、县两级，地方政府债券在满足市县两级政府融资需求方面，存在着先天性的不足。

　　对于地方政府而言，可能必须接受这种“找钱无门”的现实。不仅如此，随着财税体制改革深化，地方政府的财政收支未来都将纳入同级人大的监督之中，在制度上多了一道流程，不再能够随心所欲，这种束手束脚的感觉还将更加强烈。对此，开源作为一种选项，其空间将越来越小，即使当前地方政府所仰仗的非税收入，未来也将纳入监管框架。相应的，地方政府需要选择性的收缩，适度控制自身的发展规模。那些还停留在纸面上的新城、新区应当暂缓建设，将有限的财力用于在建项目，避免烂尾。最为关键的是，地方政府需要深化市场化改革，推进PPP项目的建设与运营，用制度环境而非政策优惠来吸引企业。

　　最终分析结论（Final Analysis Conclusion）：

　　新常态下的地方政府将作为制度的供给者、项目的发包方存在，而非事事都是自己捋起袖子就上。没钱、权力被关在笼子里，又怎能过于任性？今后在新常态下，地方政府可能更需要有选择地收缩发展。正如我们过去所说，收缩发展也是发展。