|
第三篇 “大武汉”和“小武汉”
第一节 城市的主动规划——“大武汉”的功能区划
三、城市发展的规模经济——以京津翼为例 众所周知，违背规律做事必然付出惨重代价，所谓预则立，不预则废。做城市建设、城市规划，而不懂得城市发展的规律，也是同样要把城市搞坏的。什么是城市发展的规律？归根结底还是一个“规模经济”。主要包括：企业规模（微观状态）、行业规模（中观状态）和城市规模（宏观状态）。企业的生产规模化到适当程度能够降低产品的平均成本；同类行业在城市集聚就能进行专业化协作，从而能够降低成本，发挥规模优势；各类不同类型的行业和企业在空间上的集聚便形成了城市。城市规模的大小，也将决定一个城市的效率和城市居民的生活水平。 目前中国的城市，总体说来，发展还远远不够。根据2013年《中国统计年鉴》，到2012年，我国地级加县级城市总数653个，其中地级及地级以上城市有289个，约占总数的44.26%。从城市规模上看，户籍400万人口以上的大型城市14个，200万人口上下（100-400万人口）的中等城市113个，分别占总数的2.14%和17.30%。相比而言中等城市还太少。考虑到2012年我国城市化率约为52.57%，农村人口尚有6.42亿之巨，这样的城市数量和城市规模就显得很不够。照这种情况，中国的经济增长和城市发展理应还有十分广阔的空间。然而，为什么中国的中小城市还远远没有发展起来？归根结底，还是大城市发展过度，抢占并浪费了大量资源。这是一件很具有中国特色的事情：我国的城市化严重滞后于我国工业化的进程。这带来了一些严重的后果：首先，城市化落后阻碍了第三产业的发展，因为城市是第三产业的载体，抑制城市的发展必然抑制了第三产业的发展。其次，城乡分割制度使农民身份永久化了，导致乡镇企业在中国农村蓬勃发展起来。乡镇企业发展的好的，就能形成新的城镇，如无锡江阴的华西村、长江村等。但是上世纪90年代之后，乡镇企业比较集中的苏南地区都出现了乡镇企业大量倒闭的现象，造成了巨大的资源浪费，因为当地的工业化并没有带来真正意义上的城市化。可以设想，如果不是长期实行城乡分割制度，许多乡镇企业不会办在乡村，而是办在城市（这样就不必专门称为乡镇企业了）。由于城市的集聚效应，可以达到规模经济状态，对资源的利用效率就要高的多。第三，城市化发展缓慢阻碍了农村劳动力向城市转移，结果，农村剩余劳动力规模越来越大。我国现有的农业生产技术完全不需要一半的人口从事农业生产。第四，抑制城市的扩大也造成土地资源的惊人浪费。在农村建造房屋和工厂比在城市使用的土地多得多。第五，城市化滞后使得教育、科技和文化娱乐业发展缓慢。 一方面，如前所述，中国的中小城市发展严重滞后，而另一方面中国的大城市发展已经极端不经济，有些城市的“特大型奇迹”简直到了匪夷所思的地步。我国的京津冀地区就是大城市和中小城镇发展失衡的一个典型。 以京津冀经济圈中的北京为例。尽管北京作为中国的首都，始终是对内对外的一面重要旗帜，但纯就城市规模而言，其运行和维护早已不堪重负，可以说是一个城市怪物。 首先看土地。据《北京统计年鉴2013》，到2012年，北京市土地总面积16410.54平方千米，其中城市建设用地3377.15平方千米，占比20.58%。 然后看人口。2012年全市常住人口2069.3万人，其中城镇人口1783.7万，占比高达86.20%。在总常住人口中，户籍人口1295.5万，外来人口773.8万，流动人口超过了北京市户籍人口的一半。 再来看看二者的结构分布。北京市的城市功能区分为“首都功能核心区”、“城市功能拓展区”、“城市发展新区”和“生态涵养发展区”，而真正具有参考价值的只有“核心区”和“拓展区”。这两个区分别包括北京市最核心的东城区、西城区和朝阳区、丰台区、石景山区、海淀区共六个市辖区，其总面积达1368.33平方千米，城市建设面积达883.28平方千米。 从1978年到2012年的34年间，将不同时期统计口径上的区别忽略不计，北京市的常住人口从871.5万增长到了2069.3万，增幅达237.44%；常住外来人口从21.8万增长到了773.8万，增幅达3549.54%。其中，城市人口从479.0万人增长到了1783.7万人，增幅达372.38%。从2008到2012年的最近5年，平均每年都要增加78.66万常住人口，而实际增加数则在50万到100万之间。 这些人口不是平均分布到北京市的各个地区，而是集中到了首都的“核心区”和“拓展区”。2012年，位于核心的东城区和西城区以92.4平方千米的面积集中了219.5万的常住城市人口，密度高达2.38万人/平方千米。次一级的“拓展区”也不赖，以1275.93平方千米的土地承载了1008.2万的常住人口，密度高达0.79万人/平方千米。与此形成鲜明对比的是边远的“发展新区”和“生态涵养区”，其人口密度只有1037人/平方千米和216人/平方千米。 核心区和拓展区的城市人口加在一起有1218.7万人，占全市城市人口的68.32%，占全市常住人口的58.89%，而它的城区面积总共只有883.28平方千米，人口密度高达1.38万人/平方千米。在773.8万的常住外来人口中，核心区消化了54.5万人，而拓展区吸收了413万人，二者加在一起，占到了总外来人口的60.42%。 从上述数据的对比分析中，我们清晰地看到了首都北京核心区域的人口集聚能力，同时也看到了北京边远区域的人口稀薄状态。我们不禁要问，这是一种正常而和谐的情形吗？ 北京市在环境、资源和能源方面面临着巨大压力。北京市空气污染十分严重，据《北京市环境状况公报》，2013年全市空气中细颗粒物（PM2.5）的平均浓度值达89.5微克/立方米，超过国家标准156%，可吸入颗粒物（PM10）的平均浓度值为108.1微克/立方米，超过国家标准54%，烟（粉）尘排放总量5.93万吨，雾霾等空气污染已经成为北京市民的一大心病。同时，北京市2012年的生活垃圾产生量和清运量达648.3万吨，粪便清运量207.2万吨，污水排放总量达15.2亿立方米；平均每天要消耗煤炭6.2万吨，原油2.9万吨，汽油1.1万吨，电力2.5亿千瓦时等。 北京市城市交通十分拥堵。2012年全市日均公共交通客运量和出租车客运量达2277.92万人次，机动车总数520万辆，私人汽车407.5万辆，车均公路里程仅有4.13米；同一时期，全市机动车新车销售量达58.6万辆之巨，月均售出4.88万辆。考虑到这些仅仅是全市平均数据，算上市中心的人口、交通和机动车辆的密集度，则实际情况还会更加严重。 庞大而高度密集的城市空间为北京的公共服务和社会保障带来了严峻挑战。北京等一线城市的房价早就成了全国瞩目的话题。土地紧张，房价飙升，牵动的是每一个工薪阶级的神经。高房价造成的高门槛、高负担给城市化和市民生活蒙上了沉重的阴影，而与此同时，却是三四线城市的需求不足和供给过剩，频现烂尾楼和鬼城等房地产危机。住房、医疗、教育等问题成为新时期压在人民头上的新三座大山，而随着社会发展和人口老龄化，养老问题也日益成为关注焦点。庞大的外来流动人口和农村务工人员给城市公共管理和社会治安带来巨大的冲击和挑战。由于外来务工人员在劳动就业、产业分工和社会居住空间等方面均带有独特的群体特征，导致社会分层和人际断裂，更是从文化、心理等方面威胁着城市的正常运行和健康发展。 北京曾先后多次迁出重化工业，实行区域内的产业升级和结构调整，试图缓解北京城的人口压力、环境压力、能源资源和社会保障等压力；近年来，更是提出京津冀城市圈的规划构想，意欲分流北京的社会风险和富余资源。然而，早知如此又何必当初？ 与北京等特大型城市形成鲜明对比，广大中小城市却在劳动力、人才、技术、教育、医疗、公共服务、基础设施、建设资金等方面严重短缺。中小城市缺技术缺资金缺劳力缺设备缺基础设施和公共服务，结果就是中小城市的资源同样得不到有效开发和利用。不开发的后果并不是环境保护、资源节约和生态良好，恰恰相反，由于生产的粗放、设备技术乃至文化理念落后、监管缺失以及社会基层组织涣散，中小城市乃至农村的环境污染和资源浪费甚至更加触目惊心。 这种大中小城市以及农村之间的深刻断裂是中国城市化过程中的普遍现象。同样以京津冀为例： （1）京津冀都市圈包括北京、天津、唐山三个超大城市，五个中等城市，其余的都属于小城市。城镇网络发展很不完善，中等城市的相对缺乏导致城市规模等级结构的断层，而小城市（镇）又一时难以承接中心城市的产业转移和功能疏解。 （2）京津冀都市圈的“多中心”更多的只是体现在地理位置上，远未形成拥有合理劳动力和市场分工的功能性多中心结构，这也是第一条的必然结果。 （3）北京和天津两市一味追求自身规模的扩大和发展，大量吸附周边地区的人才、资金、技术和资源，不但没有很好地实现对区域经济的反哺作用，反而造成了激烈的竞争和内耗。各城市割据经济、各自为政，产业结构和功能布局均呈现高度相似性。 （4）大城市极度膨胀的后果，是外商投资基本集中于北京、天津两座城市，而河北省诸市则处于“灯下黑”的阴影效应。有研究表明，与京津接壤的河北省6个设区市的32个贫困县和3798个贫困村等，形成了一个“环京津贫困带”，其贫困人口达到272.6万人，不仅与京津国际化大都市的形象形成了强烈的反差，更是阻碍了京津地区与周边城市的良性互动。 （5）京津冀都市圈的区域性配套基础设施相对薄弱，以交通运输网络最为典型。连接东北、西北和中南地区的交通干线持续超饱和，铁路和公路网络均以核心城市为中心向外放射，结果是北京和天津等枢纽城市必须负担大量的过境运输，对市内交通也造成严重干扰。此外，区域内交通运输网的密度呈现明显差异，远未形成真正的城乡道路，区域内联运环节薄弱，各种交通运输方式联接不力。 （6）京津冀地区自然生态空间破碎化，流域内局部生态关系链条被切断，人均水资源占有量只有全国平均水平的1/7；随着骨干煤矿和油田的生产供应能力不断下降，京津冀从原先的能源输出区变为现在的能源输入区，整个说来，环境和能源资源问题都已十分紧张。 撇开上述概括可能存在的偏差和不准确，京津冀城市圈的病症可以说是十分典型。那就是大城市和小城市，一个超过了适度规模，一个远远低于适度规模，结果两方面都不经济的通病。 由于大城市缺乏整体视野，只顾自身发展，一方面在实质上已经成为区域性乃至全国性的经济中心，必须承担起区域核心乃至全国核心的高端制造和现代服务功能；一方面却还在聚集一般工业制造业和传统服务业，深陷于资源过剩和资源紧张的奇特悖论之中。 大城市因为经济发达和资源富余而不断产生着人口集聚效应，一方面却因为传统工业制造业和服务业挤占空间而无法产业升级和功能调整。与此相反，广大中小城市和农村则丧失了大量劳动力、资金和发展机会，中小城市以及农村空心化，反过来说亦是资源利用不集约，资源浪费、环境污染和环境破坏。 结果，大城市和小城市两极分化，矛盾尖锐，各自在经济发展、社会治理、服务保障等方面暴露出一系列问题，不但不能相互辅助、协同共进，反而彼此掣肘、加剧冲突。大中小城市以及农村在两边都发展失衡，从而在整体上也就无法达到和谐有序的规模经济。 当务之急，就是停止大城市、核心城市的工业倍增和地域扩张，坚决控制大城市规模，抑制大城市的扩张冲动，全力发展周边中小城市。而根据我们的估计，拥有200万左右城市人口的中等城市大概是最优的城市形态，应该全力争取培育出一批这样的中等城市。 因此，我们必须从城市圈的高度整体规划，区别定位、产业分工、职能划分。核心城市要边控制边拔高，使其为周边城市的工业化服务；周边城市要边承接边扩张，为核心城市提供工业化支持。所有城市在基础设施、公共服务和社会保障等方面要全面配套，实现圈域经济的一体化和同城化，最终达成每一城市单元的规模经济和城市圈整体的和谐发展。 综上，由于资源禀赋的限制，城市的发展必须适度，做到有所为有所不为。一个城市不能承接所有产业，然而产业之间又是有机联系的，完整的产业体系能够发挥更大的规模效应(范围经济)，因此，在一个资源禀赋足够大的区域内可以发展城市群来适应规模经济。城市群内各个城市分工明确、紧密联系的同时又相对独立，不至于因为过大或过小而不能发挥规模效益。
| 
发表于 2014-10-9 09:32:10
