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董登新:地方养老基金入市的细节与难点

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发表于 2016-10-28 08:55:13 | 显示全部楼层 |阅读模式
  众所周知,大多数国家的养老金,可分为公共养老金和私人养老金两类。在我国,公共养老金主要包括全国社会保障基金和地方基本养老保险基金,而私人养老金则包括企业年金和职业年金。其中,全国社会保障基金和企业年金早已入市,而地方基本养老保险基金和职业年金正在准备入市。

  2015年8月,国务院印发了《基本养老保险基金投资管理办法》。本办法所称基本养老保险基金,包括企业职工、机关事业单位工作人员和城乡居民养老基金。由于这三类基本养老保险基金都是由地方政府统筹管理的,本文简称“地方养老基金”。

  (一)地方养老基金入市试点及效果

  2012年3月19日,广东省人民政府与全国社会保障基金理事会正式签署了《广东省部分企业职工基本养老保险基金结余资金委托投资管理合同》,决定将1000亿元养老金委托全国社会保障基金理事会投资运营,这是地方养老基金入市的首次尝试与试点,它为地方养老基金保值增值开辟了新通道。

  截止2012年底,实际上只有半年多的时间,广东委托资金权益就达到1034.09亿元,增值34.09亿元。2013年底,广东委托资金权益为1094.5亿元。2012年和2013年分别增值34.09亿元(实际运营时间约半年)和60亿元,年化收益率分别为6.73%和6.2%。

  2014年首个委托期满后,广东省人民政府决定合同续期,再延长合同期三年,没有新追加委托额度。截止2014年底,扣除两年期投资收益返还后,广东委托资金权益为广东委托资金权益1055.58亿元,其中,委托资金1,000亿元,累计投资收益173.36亿元,扣除按合同约定返还首个委托期2年期应得收益117.78亿元后,首个委托期满至2014年末的投资收益55.58亿元。

  截止2015年底,广东委托资金权益1,196.49亿元,其中,委托资金1,000亿元,累计投资收益314.27亿元,扣除按合同约定返还首个委托期2年期应得收益117.78亿元后,首个委托期满至2015年末的投资收益累计196.49亿元。

  另一个试点省份是山东。早在2013年7月,山东省政府就正式向国务院请示,允许山东省将部分企业养老保险结余基金委托全国社保基金理事会投资运营。国务院于2014年6月正式批复同意了山东省的申请。2015年2月17日,山东省企业职工养老保险结余基金委托全国社会保障基金理事会投资运营工作正式启动,并首批100亿资金划拨到位。山东省成为继广东省之后第二个成功实现养老基金委托运营的省份。截至2015年8月31日,山东再次归集省本级和各市基金结余400亿元划转到全国社保基金理事会指定账户,至此委托资金总规模达500亿元。2015年底,山东委托资金权益536.95亿元,其中,委托资金500亿元,投资收益36.95亿元。

  经过简单计算,不难发现,广东委托资金1000亿元四年累计收益率为31.427%,年均收益率为7.07%;山东委托资金不足一年,总收益率达7.39%。很显然,这一收益率水平远高于地方养老基金购买国债的收益率。正是基于这一成功试点,催生了2015年8月《基本养老保险基金投资管理办法》的出台,这标志着地方养老基金入市托管从试点走向全国。经过一年多的准备,本办法公布后首批签约委托投资的省份名单及托管规模在2016年年底前即将公布,市场十分兴奋而期待。

  (二)地方养老基金委托资金权益属性及分配

  尽管本办法规定地方养老基金委托投资范围包括企业职工基本养老保险基金、城乡居民基本养老保险基金、机关事业单位职工基本养老保险基金三类,但目前只有企业职工基本养老保险基金积累时间长,并形成了一定规模的结余,而另两类养老基金却积累时间短、规模小,没有委托投资的必要或意愿。例如,城乡居民基本养老保险基金主要由个人缴费、集体补助、政府补贴构成,并全部计入个人帐户,没有设立社会统筹帐户。虽然它做实了个人帐户,但由于参保人每年最低缴费只有100元,因此,个人帐户的户均余额均较小,总体规模不大。此外,机关事业单位职工基本养老保险虽始于2014年10月1日,但至今仍有许多单位没有补齐缴费,基金积累规模也很小。

  因此,目前地方养老基金入市,主要解决的是企业职工基本养老保险基金保值增值的问题,暂不必包括城乡居民基本养老保险基金和机关事业单位职工基本养老保险基金。

  从先期试点的广东经验来看,委托全国社会保障基金理事会托管的资金来自企业职工基本养老保险基金,而且是社会统筹帐户资金,因此,委托投资产生的收益全部划归社会统筹帐户,而没有计入个人帐户。理由是:广东企业职工基本养老保险“个人帐户”目前仍是空帐户运行,既然个人帐户没有钱,当然,广东委托资金权益或收益全部归属社会统筹帐户,而不属于个人帐户。

  那么,本办法出台后,仍将面临同样的难题:企业职工基本养老保险基金委托投资的部分,在其权益属性上是否全部归属社会统筹帐户?是否包含个人帐户余额?这一问题的回答将直接决定投资收益的分配办法,个人帐户是否有权参与投资收益分配?

  (三)今年首批签约委托投资省份名单及托管规模

  为谨慎起见,首批签约省份应在企业职工基本养老保险基金结合过千亿的省份中产生,等待积累一定的托管经验后,再进一步扩容签约省份范围及托管规模。

  截止2015年底,全省企业职工基本养老保险基金结余过千亿的省份共有7个,它们分别是广东(6135亿)、山东(1971亿)、上海(1109亿)、江苏(不详)、浙江(不详)、北京(不详)、四川(不详)。在这七省中,除了广东省,其他省份的结余都只有一、两千亿,并且除了四川省外,其他省份均为沿海发达地区,这与经济发达程度是基本匹配的。因此,首批签约的名单很有可能在这七省中产生。

  不过,由于广东和山东两省养老基金已经处在托管状态,另外五省则成为首批签约的可选重点对象。比照广东和山东两省的托管规模,另外五省托管规模各自不会超过500亿元,由此可见,首批签约托管总规模大约为两、三千亿元。

  此外,在今年首批签约过程中,广东 和山东两省估计暂时不会追加托管额度,因为自2016年3月起,全国各地开始下调企业职工基本养老保险的“单位缴费”费率,其中,广东调低至14%,山东调低至18%,明显低于其他省份20%或19%的单位缴费水平,这将影响它们当年收支平衡,或许今明两年它们就要开始动用往年的基金结余了,很显然,这将不利于地方养老基金的统一归集与集中托管。

  (四)地方养老基金投资风格与风险控制

  地方养老基金不同于全国社会保障基金,其投资风格也会产生较大差异。全国社会保障基金是国家战略储备,是长期净积累、净储蓄,它平时很少动用,而中央财政每年持续拨款确保了其稳健增长。因此,全国社会保障基金可以设定更长期限的投资期,并能保持稳健而跨周期的投资组合,这样的投资风格更能分散风险,提高长期收益率。

  然而,地方养老基金则是基于2000多个统筹单位“现收现付”的短期性结余,这种分散的动态结余具有很大的不确定性,它们可能随时要动用往年的结余基金。更何况,企业职工基本养老保险的个人帐户大多“空帐运行”,而且企业、机关事业单位职工的基本养老保险还存在一个较大的转制成本(即“视同缴费”的历史欠帐),由此可见,企业职工基本养老保险基金的“帐面结余”,只是暂时性结余或短期性结余,它具有很大的不确定性,随时可能要作为当年或次年的备付金,因此,地方养老基金入市投资风格将明显不同于全国社会保障基金,它的投资周期会大大缩短,投资组合必须保有足够的流动性资产(如货币市场工具),并要将安全性放在首位,严格控制风险,因为这是百姓真正的“养命钱”。

  从这一意义上讲,地方养老基金应以固定收益证券投资为主,在入市初期应严格控制“炒股”比例,起步阶段可以将股票投资控制在10%以内,踏准市场节奏,适时适当逐渐增加股票或股票型基金的投资比例,在股市深度探底时可加大股票买入力度,这样既可起到“救市”  作用与示范效应,同时还能低价买入、拿到廉价筹码,这是一举两得的公益性投资行为。

  此外,为了满足资产流动性需要以及调剂当年收支缺口需要,在委托投资合约上,是否需要附加合约条款,比方,投资收益是按年度或是按合同期返还委托人?当委托人出现养老金收支紧急缺口时,是否可以动用委托投资“本金”?这些都是待解的难题。

  (五)地方养老基金归集的难点与阻力

  办法规定:省、自治区、直辖市人民政府作为养老基金委托投资的委托人,可指定省级社会保险行政部门、财政部门承办具体事务。受托机构只能是国家设立、国务院授权的养老基金管理机构。地方养老基金委托投资、入市托管,既有利于基金的保值增值,又有利于提高基金运行的规范性与透明度。然而,地方养老基金归集也是一道难题。

  我国企业职工基本养老保险虽然名义上实现了“省级统筹”,实际上仍是“市县统筹”,只不过,全省设有一个“调剂基金”而已,企业职工基本养老保险基金仍分散掌控在2000多个统筹单位,它们自收自支、各自为政,而且各个统筹单位的收支与结余均不透明,也不向社会公开。

  现在地方养老基金要想进入委托投资或入市托管的通道,各省就必须要摸清“家底”,2000多个统筹单位的养老基金收支现状就要“曝光”,这对许多结余不多甚至收不抵支的统筹单位来说,就有不小的行政压力和社会影响。

  此外,过去地方养老基金结余躺在自家领地,归属本地政府支配,属于当地金融资源,它可以服务于当地经济建设。然而,一旦委托投资后,就意味着养老基金的运营权转交给了中央受托机构,短期内不但无法自由掌控这笔宝贵金融资源,而且还会让整个市县养老金收支更透明、更公开,并有可能遭致舆论监督与压力。因此,在地方养老基金归集上,省政府有较大动力和积极性,而市县统筹单位则未必。这也使得地方养老基金结余归集的规模可能会大打折扣,甚至远不及人们所想像的那样多。

  (六)过去社保基金单纯“买国债”,真的是贬值了吗?

  过去,我国社会保险(五险)基金结余,除了留足一定期限支付外,全部只能购买国债,年化收益率只有3%左右,因此,有人非议这是任由社保基金贬值,是对人民的不负责任。事实上,这种指责是莫大的误解。

  以美国为例,自1935年美国社会保障立法以来,80多年间美国一直只允许社保基金入市,只能购买国债,后来甚至不允许社保基金持有可转让国债,而是只能全部购买内部发行的、不可转让的特别国债。如果照上述一些人的逻辑判断,美国的社保基金80年来岂不是一直在贬值吗?

  当然不是,美国人认为,因为社保基金收支原本就是由财政保底的,养老金缺口必须由财政买单,因此,平时社保基金可以为财政作奉献,通过购买国债变相将社保资金借给财政使用,当社保基金出现缺口时,财政将无条件援助。因此,社保基金买国债与财政对养老金缺口买单是相互支持、等价交换。

  同理,我国社保基金结余购买国债,并非贬值或损失,相反,它是对国家建设和国家财政的巨大支持,即便社保基金存在低息损失,受益者也是国家财政,肥水不流外人田、肉烂在自家锅里,你害怕什么?最终总有财政买单!

  只不过,地方养老基金入市投资,可以实现自我保值增值,从而有利于减轻财政支付的压力,并借助市场力量提高养老金积累与给付能力。

  最后说明:地方养老基金入市,并不能解决养老金缺口问题,而只是为了解决自我保值增值的问题。要想根本解决养老金缺口问题,还得从体制改革入市,比方,进一步完善三支柱的养老保障体系,做实基本养老保险,做大企业年金和职业年金,延长退休年龄,充分利用老年人力资源等。当然,最根本的对策还是要大力发展实体经济(工业强基、实业兴邦),从而实现强国富民的远大目标。

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