橡谷智库：Trans Pacific Partnership 之路

大参考

橡谷智库　戴璐

　　引言

　　美国国会参议院于5月12日，针对贸易促进授权（TPA）进行程序性表决， 获得52票赞成，45票反对，未能获得通过所必需的60票。这个结果意味着参议院暂时不会对是否应该给予美国总统奥巴马贸易促进授权进行讨论。而TPA被视作推动“跨太平洋自由贸易协定”(TPP)和“跨大西洋贸易与投资伙伴协定”(TTIP)的关键环节和“快速通道”（Fast-Track）。这次参议院表决的失败，使得任期不足两年的奥巴马政府颇为沮丧。因奥巴马视作TPP和TTIP为他可能留下的重要的政治遗产，在贸易规则制定上面重新划出美国的势力范围，强化话语权。而TPP更是结合美国重返亚太的国家战略，将在地缘政治上对成员国产生深远影响。纠结的是，本次投下反对票的大都为民主党参议院，奥巴马这次的问题不是与共和党争斗，而是自己的同僚斡旋。

　　然而几天后，仍旧在参议院却又以65票赞成、33票反对，超过所需的60票门槛，同意开始对TPA进行讨论，为其打开一扇窗。如此跌宕的剧情，完美给出了一个美国现有政治体系下，党派、党派背后力量如何影响美国的对外政经政策的案例，耐人寻味。

　　TPA、TPP和TTIP

　　在TPA（Trade Promotion Authority），贸易促进授权下，针对某一项国际性的协议只能在国会以完整整体的形式接受表决，议员们只能做出“同意”或“不同意”，而无法要求对协议内容做出更改。这使得协议通过或者不通过要快速很多，因此被称为“快速通道” （Fast-Track）。在TPA的授权下，就避免出现某项接受表决的协议因各方势力被不断的要求修改，从而陷入修改-表决-再修改-再表决的泥潭中，成为冗长的拉锯战。若TPA被否决后，TPP和TTIP都可预见会在两党之间、民主党之间长时间博弈。这也会给TPP和TTIP具体的前景蒙上阴影，使得成员国之间的落到实处的谈判无法取得实质性进展，悬而未决。领头国家美国如此，其他成员国就更显迷茫、被动。如加拿大和日本坚持要求美国通过TPA法案，然后才能达成协议。日本经济财政大臣甘利明也曾表示，如果没有TPA， 将很难达成美日协议，而这是达成TPP的关键一步。

　　美国国会对下放权限给政府机构本来就极为严苛，美国国会在1975年通过的1974年贸易法案中，创造了快速审批程序。这是一种用来审议某些贸易协定（trade agreements）的一种快速程序。这个法案授与的权力原先为期8年，将在1980年失效，但在1979年法案中，为了关税暨贸易总协定（GATT）架构下的乌拉圭回合谈判，重新展延8年期限，直到1993年失效。但在1994年4月16日，再度展延了8年期限。2005年，美国国会认为此法造成国会逐渐丧失对总统的监督权力，因此不愿再给予延长，至2007年到期。无论TPA、TTP还是TTIP，都是共和党力推的战略性经济政策，如今奥巴马和共和党一道，反而竭力向民主党和其支持者证明TPP和TTIP在推动美国经济增长的显著益处。

　　而TPP（Trans pacific Partnership）跨太平洋战略经济伙伴关系协议和TTIP（Transatlantic Trade and Investment Partnership）跨大西洋贸易及投资伙伴协议，是美国主推的经贸协议，旨在制定“更全面和高标准”的贸易准则，并重树美国在这一领域的领袖低位。尤其是前者，结合奥巴马重返亚洲的战略，已超出了一般的经贸协议之意，有着浓浓的边缘化同样在此地区寻求经贸话语权的中国尝试。中国近年在东南亚和美洲皆有动作，也出现了亚投行等机构，在坏太平洋地区与美日的主导之争初显，且势必会越来越显著。我们的重点也会放在TPP上。

　　TPP成员国

　　会员入会时间表

　　这个经济体占据了世界约40%的GDP总量。对美国而言，TPP国家占据了约44%，6980亿美元（2013年）美国商品出口总额。从农业单项来看，TPP国家占据了高达85%的588亿美元的农业出口额。同时，美国中小企业有2470亿美元的出口到达TPP国家（2011年）。

　　TTIP成员国

　　TTIP主要是北美对欧洲的经贸协议。其贸易总量如下：

　　我们着重分析TPP，探究其中究竟涉及哪些内容。研读TPP条款后便明白，这项协议一开始就本着规则改变的姿态，其内容基本涵盖了经贸中的方方面面：国家间的合作和公平竞争；跨境服务业；海关规则简化；电子商务；环境保护；成员国扩大金融服务业准入；政府采购；知识产权保护；跨国投资；工会和劳工；对商品的市场准入机制；原产地规则；技术壁垒问题；电信业的准入机制；纺织业和服装业；协议背景下的法律法规制定，等。在多轮谈判过程中，进展缓慢和出现分歧的主要集中在知识产权、竞争政策、环境问题和劳工问题等议题。

　　TPP大有代替WTO之势，那么有了WTO这样相关经贸协定，为何美国和其他亚太国家寻求新的规则体系呢？首先，因为服务了全球经济20年之久的WTO等组织在慢慢僵化，无法继续作为全球经贸的仲裁者和规则制定者。如今的全球经贸的形态已和从前大不一样，以互联网位载体的新型经济急需在知识产权，市场准入和知识流动等方面要求新的配套规则。另外，随着亚太市场总体日渐开放，跨国投资，金融服务业、电信业等等较过去10年已有截然不同量级，而旧的体系却迟缓而无法适应。最后，全球的经济格局也有了深远的变化，中、美、日等国都面临的新的经济结构转变，中国亟待从劳动力密集型和加工型的产业升级转型，打造自己的人民币经济圈；美国渐渐观察到了制造业的回流，继续以金融业、IT行业、高端制造业和价值观输入领头；日本继续奉行区域性的雁形策略，尤其在东南亚开启“再造日本”。这些变化是迥异于10年前的全球政经态势，每个参与者都需要适应这些变化，并取得新格局下规则制定的话语权。之前的贸易协定，主要是关注商品贸易本身如价格、劳工标准、关税和环境标准，而现在TPP国家想要达成的协定，则包含了更广泛的监管和法律制定，并且和本国的外交政策和成员国国内法律紧密联动。从美国的角度看，如果美国不是新的规则制定者和区域领导人，那么中国将是。因此我们看到，TPP已不是单纯的经贸协议，而包裹着地缘政治战略选择。这选择并不是美妙的合作与共赢，而是强势的挤压和对抗，只是这一次，中国站在了对手盘位置。

　　TPP推进过程中有诸多争议。

　　首先，整个谈判过程被指不透明。2012年5月，民主党参议员Ron Wyden提交了一份文件，要求美国贸易代表处向国会成员公开TPP的文件。国会多数成员无法掌握协议进程，反倒是Halliburton、雪佛龙、PHRMA、Comcast、MPAA等等大企业受邀参与TPP协商细节。

　　其次，汇率操纵问题。美国国内一直对利用汇率操纵，获得不公正的贸易优势的疑虑一直存在。通过人为贬值汇率已支持本国出口。尤其是在制造业上，将会给美国本土制造业已打击。而TPP的成员国中相当一部分国家，当局对汇率干预过强缺少约束。因此在多轮TPP谈判中，美国一直敦促潜在伙伴国就汇率政策取得共识，在TPP框架内能就汇率问题对成员国进行约束。但是可想而知，在此领域的谈判是缓慢而极具不确定性的，它直指一国货币政策的独立性，预见将在许多成员国内部受到抵制。

　　知识产权问题，在针对版权、商标、和专利等问题上，潜在成员国有着不对等的法律和道德观，这也使得美国国内强烈要求一些成员国修改本国知识产权法案。并在面对互联网新媒体的背景下严格打击盗版，建立文化产品分级、监管。然而，在TPP国家中达到和美国同等或接近的知识产权水平是极为不易的，建立文化产品分级更是在迥异的社会文化中壁垒重重。这些都考验着TPP的进程，和今后具体的操作可行性。

　　劳工问题和背后隐藏收入不平等问题，美国劳工组织是TPP最大的反对力量，也直接导致奥巴马失去了民主党的支持。工会组织认为，在TPP框架下，美国的劳动力成本无法与其他国家如越南、菲律宾或马来西亚等国家竞争，直接导致本国岗位尤其是制造业岗位大量外流，使得本土工人失业率上升、就业困难。对于可以通过转移生产降低成本的大型跨国公司，自然对此呈欢迎态度，因能够提升利润。这对矛盾让美国工会组织对TPP的反对极为坚决，它包含了本国工人对其他地区低成本工人的忧虑，更包含了美国政治极位重要的组成人群－低收入者的不满和愤怒。这在美国是左与右、蓝与红的价值观值之争，极难平息。

　　对ISDS（Investor-state dispute settlement）的疑虑，这项体系确保外国投资者与地主国产生争端时交由第三方国际仲裁机构（而非地主国司法体系）进行仲裁。这便直接挑战地主国的司法的独立性。同时第三方机构的选择方式，势必被美国和大型跨国公司所左右，其他国家很难在话语权上取得相似地位。从而，对潜在争端的解决将会向投资者与财团利益靠拢，而否决地主国的法律甚至立法，透过控告来阻挠地主国健康、环保法规的立法与施行。

　　对环境问题的关注，表现在在TPP的框架下，将给予大型企业以巨大的发言权和优势地位，企业的逐利行为配合TPP的运行机制，将会使得环境保护、资源开采和生态平衡无法得到相应的保护。大量的环保组织者也成为TPP的坚定反对力量。一般而言，环保主义者是民主党的传统支持者，如此一来，奥巴马又面临来自自己基本盘的强烈抵制。

　　诸多的争议，首先使得TPP的领头人美国国内激烈反对，直至出现白宫与民主党内的杯葛。而其他成员国内部也存在许多反对声音，并通过不同的传导机制，影响TPP谈判进程。尽管领导人意愿积极良好，但国内声音和期间错综复杂的博弈也不容忽视。在前景上看，TPP像一个确定但遥远的目的地。在亚太地区的进一步开放和融合在理念上似乎是大势所趋（即便缺席了中国），但具体在细节讨论和操作层面上，仍旧障碍和摩擦不断，使得那个目的地，飘渺模糊。

　　美国围绕TPP的争斗

　　美国参议院连接两场针对TPA的投票结果如下

　　H.R. 1314法案（Cloture on H.R. 1314: Ensuring Tax Exempt Organizations the Right to Appeal Act）

　　第一次投票，民主党只有Carper, Thomas一位投下赞同票。在第二次投票时，共和党对民主党作出了让步，承诺将对劳工问题、汇率操纵和环境保护进行比原先更为严格的讨论立项，从而争取到13名民主党的支持，最后总数超过必须的60票，H.R. 1314法案通过，同意开始进行TPA讨论。

　　从2010年开始，美国制造业就业人数开始稳步上升，源于中国等国人工成本上升，部分制造业回流；同时大量移民进入美国本土制造业，提升了就业人口。

　　这些工人手握选票，在工会力量支持下是重要的政治声音。同时美国就要步入大选年，经济也处在复苏阶段，对就业数字极为敏感。民主党势必是要为自己的主力支持者发声的。此时的奥马巴处在自己第二任末期，中期选举已过，自己也无竞选压力，希望积极推动TPA从而加速TPP进程，为自己留下政治遗产。此愿景和民主党产生背离，须知美国的政治框架下，政客与政党、总统与政党关系颇为微妙，与英国政体相较则能一窥端倪。英国从传统上、选举规则上都有很强的政党领袖之意，获胜党领袖入主唐宁街成为首相，落败党领袖引咎辞职。大选是党与党的竞争，党团结在党领袖周围。而美国的政治传统和选举方式则更凸显个人，即便在总统之下的政党内部，也有多个声音，服务与自己的选区、支持者和个人政治前景。即便是对党内，总统的领导地位相对是薄弱的。因此，也就出现了民主党如此激烈的反对白宫主推的政策。

　　除了两党之间，美国国内对TPP的态度也存在另外一种分裂。各大智库、研究机构和学术届对TPP持支持态度，认为其能继续推动美国经济增长，强化美国在全球的领导者地位，并认为国会应该着眼于美国长远利益，尽快放行TPA。而从各种社交网络统计，普通民众中相当大的比例对TPP有极强的不信任感，认为该协定损害美国国家利益，而白宫和国会受大企业影响，罔顾国民利益。

　　美国著名政策研究机构Foreigner Policy对机构内专家对TPP的态度投票，持强烈支持的占据绝大多数。

　　于是，我们观察到，并粗略归纳为，以大型企业和学术届为代表的精英阶层，对TPP持支持态度。而以工会和蓝领工人为主的人群，对TPP持激烈反对态度。

　　民主党候选人希拉里克林顿在这一敏感问题上一直保持沉默。她决不能在支持人群上有半点马虎，现阶段也无辩论需求，沉默是必然的。但是我们依旧可以追纵她过往的投票记录和讲话，推断她的态度。

　　Elizabeth Warren，民主党马塞诸塞州资深参议员，也是TPP计划坚定的反对者。在5月19日的一次讲话中引用希拉里的话：我们不应该给予“企业和投资者权力去起诉国外政府，以削弱他们的环境和公共健康法律（法规）”。-- Former Secretary of State Hillary Clinton said that we should not give "investors the power to sue foreign governments to weaken their environmental and public health rules."

　　希拉里作为民主党中的中间派，她的投票记录包括：反对丈夫比尔克林顿任期推动的北美自由贸易协议；投票反对中美洲自由贸易协定；投票支持与阿曼、新加坡和智利的自由贸易协定；投票支持与越南建立贸易关系正常化。从这些记录看，希拉里似乎更偏好双边贸易协定，而对区域间贸易协定则更为谨慎。

　　在2014年8月份，希拉里专门对TPP发表过评论，表示TPP的目标不仅仅是更多的经济增长，而是更好的增长，包含保护工人权益、环境、知识产权和创新。针对中国，她认为中国从类似WTO等有由美国帮助建立的贸易框架中获益良多，也意味着中国需要负起更多相应的责任，按照规则行事。她表示需要关注中国的利率操纵问题。她在作为参议员时期，也多次批评劳工标准批评对一些国家贸易协定，即便自己投下了赞成票。如果2016年大选给美国一个共和党政府，加上共和党已经在参众两院取得优势地位，势必不遗余力推行TPP。而如果希拉里成功当选，也应不会像如今奥巴马如此全倾全力。但是，考虑到希拉里的国务卿经历和对中国的偏鹰派态度，她会不会将TPP超越经贸协定而作为遏制中国、强化美国全球领导力的战略性工具，则值得关注。

　　在自由市场方面的权威智库--卡托研究所将希拉里评为较为偏向自由贸易投票记录的政治人物。

　　到底如何判断TPP对美国经济的影响？对经济有多大的提振？对本土就业有多大的打击？美国工人和普通民众如何受益？如何判断存在的经济增长是因为TPP而不是其他原因？没有TPP，亚太各国包括中国的发展又会如何？卡托研究所对TPP的前景预测做了量化研究。

　　首先卡托研究所将TPP路径与有中国参与的中日韩+东盟10国路径做了对比，理想状况是在2020年两条路径共同实现太平洋自由贸易圈（FTAAP）

　　在不同贸易协定下的世界出口增长($Bill)：

　　显示从TPP通道进入太平洋自由贸易圈在2023后前景最为看好，通过中国参与的东盟亚洲通道进入太平洋自由贸易圈在2023年之前是最优选择。而单纯走TPP通道则在对世界出口增长贡献缓慢。

　　不同贸易协定下的世界工资增长预测($Bill):

　　结论相似，对于世界工资增长而言从TPP进入到FTAAP是最优的选择。

　　下图是美、中和日至2025年在不同贸易协定下经济结构性总量变化预测($Bill)：

　　美国在TPP框架下，在贸易、私人和公共服务业有所促进。但远不及进入到FTAAP层面，此时美国在贸易，尤其是服务业的输出将会是统治性的。食品行业和农业也会在FTAAP中收益，而制造业和尤其是机械制造业则会萎缩，美国国内对就业流失的忧虑便源于此。这项研究也说明了，尽管TPP有地缘政治的考量（对中国的排挤），但从更远的经济效益来看，排出中国这样一个规模经济体在外的TPP终将是效果寥寥的，为了对抗而对抗更是下下之策。中国会在此框架下碰壁，而美国也不会长久受益，反而在可能的太平洋自由贸易圈框架下，美国的收益最大。而这，只是一个理想状况。

　　中国在TPP框架下则明显受到打压，而在有自己主导的亚洲（中日韩）+东盟（10国）通道的路径下，在电子、金属、制造业和服务业提升，但幅度不大。同样若在进入FTAAP，将极大的电子、金属、制造业。确在贸易、服务业、农业和食品行业收到巨创。从这个结构变化预测来看，即便是在FTAAP框架下，也是与中国现今的意愿相背离的。

　　而日本因无论在TPP路径还是亚洲路径上都占据重要的地位，在任何协议框架下在贸易、建筑业、和服务业收益。抛开政治因素，若单从本项研究的经济效果上显示，日本或许会更偏好中日韩+东盟10国的框架。

　　当然，现阶段的TPP仅仅处在谈判阶段，许多关键性问题仍旧在斡旋、沟通中，实际的实施效果也无法预测。对各个框架下、各国的经济社会发展预期更多是建立在笼统的研究中，具有不确定性。当最终协议尘埃落定后，我们才能更客观具体的量化它们的效用。

　　结语

　　TPP如今在美国面临巨大的阻力，但是长远来看，此协议的推进只是时间问题。不管是从经济角度，还是地缘政治的角度，美国都不会放弃在变化后的全球政经格局继续作为规则制定者和仲裁者的角色。如今国内的反对声音料想会被慢慢消化。除了美国，其他成员国国内也有着反对声音，但总体而言，TPP圈领导人层面上推行意愿很大，美国、日本、澳大利亚、韩国和东南亚国家官方对推进TPP热情都很高。

　　TPP也显著体现了对中国的挤压。在许多TPP探讨协议的具体条款中都被认为是人为的对中国设置障碍或针对中国，如知识产权保护、汇率操作等问题。再结合美国同步的在IMF和亚投行对中国展现的强硬和对抗之态。如今的经贸协定谈判游戏，已相较2001年中国加入WTO的美国欢迎态势大为不同。因中国已渐露出话语权争夺之意，打造人民币经济圈，转型经济，输出过剩产能，争夺高端技术行业份额。这些直接冲击美日为首的现存全球经济架构。美国会如何理解中国的变化呢，相比与中国主观的争夺、竞争的意味，我更认为这是中国的背水一战，是关乎到未来国运的必经之路。如果这意味着和美国的正面对抗，那么不幸的是，这一次中国不会轻易让步、妥协，因为这不仅是地缘政经之争，更是中国持续发展的内政，在此之上，是庙堂的合法性和家国安稳。鹰派也好，鸽派也罢，如果美国无法理解这一点，那么对双方而言，前景都是凶险的。然而，回顾历史，又有哪一次，人们不是选择最终的对抗呢？