洪巧俊：“五人小组”能制衡“一把手”吗？

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　　近来，“五人小组”成了热门词，热播的电视剧《北平无战事》里面有这么一段：为查处粮食配给过程中的贪腐案件，南京方面成立“五人小组”，奔赴北京进行调查。巧合的是，辽宁省委在首轮巡视整改情况的通报中也出现了“五人小组”。电视剧中的“五人小组”，主要是查贪腐；而现实中的“五人小组”，则对接中央巡视组，既要管腐败，也要管人事。当然，人们最关注的是这个“首轮巡视整改通报”是不是在传递政改信号？

　　综观各地反腐披露的情况来看，“一把手”早已成了腐败的重灾区，他们掌握着人事任免权和较大的项目自由裁量权。尤其是市县两级党委书记的权力过大、权力过于集中，加之缺乏有效监督，有专家如此说：“除了外交、军事、国防这些内容没有，(县委书记)拥有的权力几乎跟中央没有区别”。有流行语说：“上级监督，失去活力，同级监督，软弱无力，下级监督，无能为力，舆论监督，有心无力。”这在一定程度上反映了我们目前的权力运行和监督制度没有充分反映权力运行的客观规律。四川省南充市高坪区原区委书记杨毓培曾经说：“作为‘一把手’，自然而然是‘一号’，是‘老板’，要拥有绝对权力，说了作数，定了算数，以我说的为准，以我定的为准，说的就是政策，必须无条件执行。”河南省卢氏县原县委书记杜保乾就公开宣扬过“就是论”，他多次强调：“和县委保持一致就是和县委书记保持一致，在卢氏县就是县委书记说了算。”这些“一号”们，常常以“不准发杂音”为由，大树个人权威，把个人凌驾于组织之上，高压推行一言堂，从而导致众人闭口、空气沉闷、万马齐喑。

　　失去监督的权力必然导致腐败。孟德斯鸠说：“防止权力滥用的办法，就是用权力来制约权力。权力不受制约必然产生腐败。”如何监督和制衡“一把手”，也是当今迫切需要解决的问题。所以“五人小组”制度也是人们所关注的。过去同级监督软弱无力，关键是“一把手”权力过大，对于副职的副书记、纪委书记、组织部长，一般都不会去挑战“一把手”的权威，有的地方县委书记还高配半级，人家已是市领导，这就更无法制衡了。不要说，监督“一把手”，就同级别监督也忌讳多。这些年发生的“一把手”腐败问题，很少有同级纪委主动报告的。

　　其实“五人小组”与之前的“书记办公会”类似，人员也似乎没有变，在研究人事时，参加“书记办公会”的是党政“一把手”、副书记、纪检书记、组织部长，但纪检书记只有提拔重用的人有违法乱纪才有发言权，因为这是书记办公会，在决策权中他还不够资格。虽然《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》有明文规定，“书记办公会”不是一级决策机构，不得决定重大问题，是在召开常委会前，由书记召集几位副书记沟通意见，酝酿、确定提交会议讨论、决定的议题的一种形式，它不是一个决策层次。但事实是“书记办公会”上研究的事，到常委会上大都能通过。首先是参加“书记办公会”的常委差不多占了一半，尤其是他们当中有党政“一把手”。而“五人小组”就可能打破这种格局，因为参会的五个成员中，每个人都有资格发表自己的不同声音。

　　党政“一把手”本来可是一种制衡，但在现实中往往还是失衡，因为是党管干部，党委书记是“一把手”，而政府“一把手”是副书记，实质是“二把手”。如果专职副书记、组织部长和书记打成一片，显然就更难以制衡，带病提拔也就在所难免。这也是为何纪委书记与组织部长要易地交流，任期要不长的重要之因。

　　当前需要探索的是“五人小组”如何形成集体决策机制，不走"书记办公会"的老路。关键还是如何分权、制衡权力的问题，如果“五人小组”成员的权力不能形成一种平行机制，其制衡“一把手”的权力就会显得软弱。只有通过合理的分权,建立健全决策权、执行权、监督权，达到制约又相互协调的运行机制，“书记办公会”才会退出历史，集体决策机制才会真正发挥作用。

　　制衡“一把手”的权力，应实行一把手不直接分管制度,从制度层面改变一把手权力结构过分集中、权力监督相对弱化的执政现象。比如财务，“一把手”不再审批，由“二把手”签字审批，让 “一把手”监督，这种“差异化权力”的做法，就能制约一把手的签字权、话语权、操控权等要害权力,进而从源头上防治和减少一把手腐败的几率。

　　“五人小组”的改革，如果能达到分权制衡的目的，那么就是源头治腐的一项重大改革。近年来，“空降”纪委书记、组织部长，起到了一定的分权的作用。

　　制衡“一把手”权力过大，应从制度层面改变权力结构过分集中、权力监督相对弱化的执政现象。权力分化本来就触动了上层阶级的利益，要真正实现分权“一把手”就必须制定严谨细致的政策规定，让“一把手”无漏洞可钻，尤其是要制定严格的权力使用程序，落实好 “三权分立”，实现相互制衡，同时还要加强内外监督，确保在权力使用上更加公开透明。只有这样才能实现分权“一把手”的真正目标：权为民所用，利为民所谋。