张敬伟：“民告官”法治升级让权力敬畏权利

大参考

　　《行政诉讼法修正案（草案）》提请全国人大常委会审议。该草案首次提出，“民告官”案件，行政机关“一把手”应出庭应诉。同时行政诉讼不要求“具体行政行为”，也让民告官更易立案。（26日《新京报》）

　　“民告官”在人治时代是良心活，低微的个体权利必须通过艰难的路径，向更高层级的官员才有可能控告带给其屈辱伤害的官员。在提告过程中，大都会遭遇官官相护的权力再次伤害。不屈者只能逐级提告，甚至告到权力金字塔顶的朝廷，才能解决问题。此时，告官者已经是遍体鳞伤心力俱疲了。所谓的清官包公海瑞和好皇帝，总是可遇不可求的。

　　法制时代，民告官有了法制凭借，但还是技术活。因为法制要靠法治来实践才有实际意义，1990年开始施行的行政诉讼法，开启了中国社会民告官的制度，具有破冰意义。过去十几年，是中国社会的转型期，公民社会的意识在加强，但传统的官本位思维依然强势。这一时期，虽然中国社会出现了一些具有典型意义的民告官案例。但根据全国人大常委会委员修福金调查，由于地方政府直接或者隐性干预，大量符合行政诉讼标准的案件得不到受理，行政诉讼案件存在“立案难、审理难、执行难”的问题。

　　有法制条文，无法治实践，“民告官”就失去了以民为本权利至上的现实主义，中国社会依然浮荡着官本主义的阴影。

　　因而，“民告官”的核心要义在于治官，即让各级官员敬畏法制，尊崇法治，尊重权利。《行政诉讼法修正案（草案）》（下称“草案”）不仅是刑诉法的法制升级版本，也具有法治升华的现实意义。

　　“草案”四大亮点均直奔“治官”。

　　一是对于“民告官”案件，被告行政机关的“一把手”应该出庭应诉。以往，别说“一把手”应诉，即便是单位副职或中层也不会出现在法庭上，委托人到场就不错了。甚至，还会出现行政机关通过各种途径给法院打招呼、施压力的情形。行政权力之倨傲，干扰司法独立之情事，屡见不鲜。

　　让“一把手”出庭应诉，是对法律、法庭和原告的多重尊重，也体现公权力的法治素养。更要者，行政机关“一把手”的法治素养提升，也会提振整个单位依法行政的能力。

　　二是延长行政诉讼期限。不要小看草案延长的三个月（从“三个月”延长至“六个月”），这体现对“民”诉讼权利的尊重，更有助于实现其诉讼权利的实现，而不至于因为“过期”而不能“告官”的尴尬。

　　三是“民告官”范围扩大。“草案”可诉讼的“具体行政行为”修改为“行政行为”，由具体而抽象，客观上具有扩大扩大行政诉讼受案范围的意义。正如北京大学教授姜明安所言，此举可为适当扩大行政诉讼受案范围去除法律障碍，如对规范性文件的附带审，对行政合同案件的受理等。

　　四是明确行政复议的诉讼连带责任。草案规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”

　　按照现行行政诉讼法规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”。

　　对比就会发现，草案对行政复议机关戴上了“连坐”紧箍咒。改变了以往复议机关不愿当被告而“维持原行政行为”的无所作为，促其真正发挥行政复议作用。

　　这一亮点，不仅约束了作出行政行为的机关，也警示了行政复议机关。

　　“民告官”，就是要让“民”提告“官”的成本降低，让“官”和“民”在法庭上实现形式与内涵的真正平等。