姚文晖：二元变一元， 户改破坚冰

大参考

　　国务院日前印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》。意见指出，全面放开小城市落户限制；有序放开中等城市落户限制；合理确定大城市落户条件；严格控制特大城市人口规模，建立完善积分落户制度。此外，将取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。

　　从具体条文看，国务院此次出台的户改意见并无多少新意，无论是积分落户，还是根据城市人口规模实施宽严有别的落户政策，此前皆有省市试点，媒体也多次报道和讨论。但这份意见的出台，仍然意义重大——它标志着，此前各地户改试点积累起来的成功经验已取得国家层面的共识，并为全国性的户改指明了方向。

　　尤其是，“取消农业户口与非农业户口性质区分”，若成为现实，将标志着一个时代的结束，即“城乡二元体制”从此不复存在。这是真正有划时代意义的进步。

　　自古以来，“城”与“乡”的差别就天然存在，但在传统的农业社会，这种差别只是体现在生产生活方式上，且二者并不是泾渭分明——农民可以到城镇做学徒、当店员、开作坊，城里人也可以到农村租地、种地、购地建房，人们在城乡之间可以自由迁移。这种情况从古代社会一直持续到20世纪50年代前期。

　　从20世纪50年代后期起，由于计划经济体制的确立，户籍分为城市户籍和农村户籍，所谓“城乡二元体制”也就形成了。从这时开始，城市和农村都成为封闭性的单位，生产要素的流动受到十分严格的限制，广大农民被束缚在土地上，城市居民和农村居民所能享受到的公共服务和发展机会严重不平等。“农民”本是一种职业，现实中却变成了一种很多方面都受到不公平对待的身份。

　　进入市场经济年代，城乡二元体制若继续长期存在，不但会造成一个城乡断裂的社会，甚至连城市的发展也会失去支撑和依托。因此，尽快革除这一计划经济时代遗留下来的体制弊病，早已达成共识。然而知易行难，城乡户籍从“二元”变“一元”，并不是让户口本没有“农业”与“非农业”之分那么简单。城乡二元体制，不单是一种二元的人口登记管理制度，还是一种二元的公共资源分配制度，一种二元的社会保障制度。

　　说到取消农业户口和非农业户口，之前在多个省市的户改试点中均有涉及，但很难说这些试点都是有实质意义的改革，因为“取消”之后并未做到城乡居民基本权利均等化。仅以道路交通事故中的“同命不同价”为例，尽管数十年来饱受诟病，但直到2014年6月，才有消息说“浙江省德清县取消了农业、非农业户口划分，交通事故赔偿城乡一律同命同价”，被舆论称之为首吃螃蟹之举。

　　国务院此次出台户改意见，在提出“建立城乡统一的户口登记制度”的同时，强调“建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度”，这意味着，改革城乡二元体制绝不是把农业户口和非农业户口都统一登记为“居民户口”就万事大吉，而是旨在实现城乡居民公共福利的均等化。无论生活在城市还是乡村，公民基本权利由“二元”变“一元”，这才是户籍改革应该达成的目标。

　　户籍改革走到今天，人们终于看到城乡二元体制这块坚冰正在悄悄融化。当然，由于历史欠账太多，不少问题积重难返，实现实现城乡居民公共福利均等化很难一蹴而就。网友提出了很多疑问：户籍登记城乡统一之后，城市居民和农村居民可以享受到一样的计生政策吗？很多农民没法像城里人一样交养老保险，其老年生活如何保障？如何解决农民有土地权利与市民“下无寸土”之间的矛盾？……凡此种种，均有赖于周密的制度设计。