姚文晖：从落户有差别到权利无差别

大参考

　　中共中央政治局6月30日召开会议，审议通过了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。会议指出，加快户籍制度改革不搞指标分配，不搞层层加码；户籍制度改革要区别情况、分类指导，由各地根据中央的总体要求和政策安排，因地制宜地实行差别化落户政策。（《新京报》7月1日）

　　何谓“差别化落户政策”？综合近两年见诸媒体的各类官方表述，大致可以概括为“全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。简而言之，就是城市越小落户越容易，城市越大落户越困难。

　　从近年来各地自行探索和出台的户改新政看，也基本符合“差别化落户”这一总体要求。现今国内县级以下小城市、小城镇已基本不存在落户限制；多数大中城市根据自身情况相应设置了一些落户门槛，如“购户落户”、“积分落户”等；北上广深等特大城市的落户条件则更为严苛。

　　“不搞指标分配”、“因地制宜”这样的措辞，表明现阶段中央并不会就户籍制度改革作出“一刀切”的安排，将继续放权给地方政府，允许各地进行有差别的探索。这释放出一个信号：在今后相当长的一个时期内，户籍制度改革将是温和的、渐进式的，不会有什么惊天动地的“大动作”。

　　这可能会让不少人感到失望。更多的人对户籍制度改革的期待，还是盼望放开大中城市的落户限制。现阶段只有大中城市才能提供足够的就业机会和发展空间，那里才是“小地方”的人们有希望改变自身命运的地方。但“差别化落户”给出的路径看上去并不乐观，至少是过于漫长。

　　理想状态是所有城市均能做到“无门槛落户”，从而真正实现“公民自由迁徙”。然而，就当下国情而言，这个美好的梦想还是空中楼阁。一方面，北上广等一线城市已经出现了人口膨胀、交通拥挤、资源紧张等一系列问题，如果放任人口规模无限扩大，最终只能使城市发展带来的红利越来越小，降低每个市民的幸福指数；另一方面，在一些产业承载能力不强的城市，即便外来人口可以无条件落户，却缺乏在城市立足的必要的生产、生活条件。

　　户籍制度改革不仅要解决“公民自由落户”的问题，更要致力于改变不同户籍地居民基本权利不平等的现状。而国内各类型城市在资源、环境、经济发展水平等方面存在的巨大差异，直接造成不同城市居民基本权利的不平等，这成为户籍制度改革的最大掣肘。为什么有那么多人对北上广趋之若鹜？皆因那里有最好的教育资源、最好的医疗机构、更多的就业机会、更多的公共服务……但若所有人都涌向北上广，这些好处就会变得不堪一击。

　　因此，户籍制度改革无法脱离城市发展现状搞单兵突进。“公民自由迁徙”的前提，是尝还城市布局不合理、城市发展不均衡的历史欠账。中共中央政治局会议关于户籍制度改革相关表述的真正亮点，也许不在于重申“差别化落户”，而在于会议所强调的，“要促进大中小城市和小城镇合理布局、功能互补，增强中小城市和小城镇经济集聚能力，为农业转移人口落户城镇创造有利条件”。

　　户籍制度改革在我国注定是个艰难的过程，无法一蹴而就。“差别化落户”纵然不尽如人意，离“公民基本权利平等”这一改革目标还有相当长的距离，却是城市发展不均衡这一现实国情下的理性选择。由于历史欠账太多，户籍制度改革这件事情做起来不能急，也不能等，只能循序渐进、小步快跑。

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