任庄主：谈谈超长期限特别国债

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　　本文聚焦超长期限特别国债。

　　一、超长期限特别国债来了

　　（一）今年发行1万亿，后续几年将常态化连续发行

　　2024年政府工作报告指出从2024年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，且2024年先发行1万亿。这意味着，超长期特别国债后续将常态化发行，且预计每年发行规模将达到1万亿左右。

　　同时，从公布的2024年的财政预算报告，今年发行的1万亿元超长期限特别国债纳入中央财政的第二个账本，使得2024年中央第二本账的收入总量达到14866.39亿元，对地方的转移支付亦高达6153.48亿元（2023年预算数与执行数分别仅896.6亿元和893.19亿元），即有5000多亿元的超长期限国债被用来对地方进行转移支付。

　　（二）这次特别国债有何不同之处？

　　本次超长期限特别国债不同于2023年的增发国债，和1998年、2007年与2020年的三次特别国债发行有点像，不过也存在一些差异。

　　1、本次超长期限特别国债不列入财政赤字，而是计入中央财政的第二本账，这是与2023年增发国债的最大不同。

　　2、本次超长期限特别国债的关键词有两个，即“超长期限”与“常态化发行”。

　　（1）历史上看，98年特别国债的期限为30年，07年特别国债的期限分别为10年与15年，17年特别国债的期限为7年与10年，20年特别国债的期限分别为5年、7年与10年。这意味着，超长期限特别国债至少应在10年以上，如15年、30年甚至50年等。

　　（2）常态化发行意味着后续几年每年都会发行，意味着超长期限特别国债的另一个用途是以备不时之需，如在地方财政压力急剧上升、内外环境发生急剧恶化时等。

　　3、经过疫情三年的冲击以及地产、城投风险的持续发酵，地方财力受到极大影响，财政压力显著加大，各地通过自身造血能力已无法大幅增加在相关领域的支出，超长期限特别国债的发行一定程度上可以缓解地方政府的支出压力。也即，超长期限特别国债所募集的资金将投向地方储备且符合条件的项目上，重点支持科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等领域建设。

　　二、数据上看，2023-2024年的两万亿特别国债对地方财政的贡献应是比较大的

　　（一）2023年万亿特别国债：增加对地方支持、补充预算稳定调节基金及结转下年

　　从2023年预算执行情况来看，2023年增发的万亿特别国债大致有以下几个用途：

　　1、5000亿元被结转至2024年使用，这个数据没有问题。

　　2、中央一般公共预算支出增加2149.58亿元。其中，中央本级支出以及中央对地方税收返还和转移支付分别较预算增加329.39亿元和2320亿元。

　　3、补充中央预算稳定调节基金2851.24亿元。

　　也即，2149.58亿元的中央一般公共预算支出和2851.24亿元的补充预算稳定调节基金合计约5000亿元左右，与结转下年的5000亿元合计1万亿元。

　　（二）2024年万亿特别国债：本级支出、中央对地方转移及调入地方财政的第一本账

　　从2024年财政预算报告来看，超长期限特别国债对地方财政的贡献应是比较大的。

　　1、第二本账中，中央对地方的转移支出高达6153.48亿元，远远超过2023年893.19亿元的实际执行数（超出5260亿元），这说明6153.48亿元的中央补助应很大一部分是从超长期限特别国债的募集资金中出。

　　2、第一本账中，地方财政需要通过“调入及结转”科目获得12708亿元的支持，远远超过2023年8990.68亿元的实际执行数（超出3717亿元），故这个调入数应也与第二本账有关，大概率是来源于1万亿超长期限特别国债。

　　3、除前述两个科目的异常外，2024年中央政府性基金本级支出亦高达8712.91亿元，较2023年执行数高出3667.52亿元，这一部分可能也源于1万亿超长期限特别国债。

　　三、何为特别国债？

　　（一）基本内涵

　　中央政府国债可以分为普通国债、定向国债、专向国债和特别国债等四大类别。其中，定向国债是指专门向某些机构发行的国债，专向国债则主要是指用于基建等重大项目的国债，特别国债是为践行国家战略用途而发行的国债。单就特别国债而言，具有以下特征：

　　1、特别国债的目的是为了实践国家特定战略，并非是为了弥补财政赤字。

　　2、可以用来进行现券买卖和回购交易，相当于丰富了央行的公开市场操作工具。

　　3、特别国债属于政府债务，但无需通过预算安排还本付息资金。

　　4、从过往经验来看，特别国债的具体操作模式是财政部在一级市场向商业银行（一般是工农中建等国有大行）发行，央行则启动现券买断工具回购特别国债并释放等额资金。例如，2007年与2017年两次特别国债均为财政部在一级市场向商业银行发行，并由央行在二级市场启动现券买断工具购买。

　　5、特别国债的收支两端通常同时进行且商业银行仅起到通道功能，因此从这个角度来说特别国债的本质是央行向财政部提供融资。也即，特别国债发行的结果通常是央行与财政部同时实现了扩表且财政部无须考虑还本付息的问题。

　　（二）为什么央行不能直接购买特别国债？

　　过去三年特别国债的发行均需要通过银行这个通道来完成央行与财政部之间的对接，其中的原因就在于央行不能直接对财政进行透支。具体看，《中国人民银行法》第28条和第29条明确规定“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券”“中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款，但国务院决定中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。中国人民银行不得向任何单位和个人提供担保”。

　　也即，央行不能直接购买财政部发行的债券，也不能向地方政府提供资金，更不能直接向企业提供资金。因此一般情况下财政部发行的国债需要通过商业银行来购买，并由商业银行以不同账户科目的名义将其存放于央行。

　　四、历史上我国特别国债发行情况梳理（不包括本次超长期限特别国债）

　　迄今为止，除本次常态化发行超长期限特别国债外，我国共经历了三次特别国债的发行、两次续发以及一次增发。分别是1998年、2007年、2020年与2023年。具体看，

　　（一）三次发行（分别为1998年、2007年与2020年）的对比

　　历史上的三次特别国债发行既有一些共同点，也有一些差异点。

　　1、三次特别国债发行均有不同的历史背景：国有行困境、外储大量增长及应对疫情

　　三次特别国债的发行时间分别为1998年、2007年与2020年，且均有特定的历史背景，如1998年是为了应对亚洲金融危机下国有银行体系面临的较大风险、2007年是为了应对我国外汇储备快速上升所带来的流动性风险、2020年则是为了应对疫情背景下的三保压力等。

　　有什么样的特定背景，就会有什么样的特定用途。具体看，1998年发行的特别国债主要用于补充国有四大行的资本金，2007年发行的特别国债则主要用于购买外汇储备、收购中央汇金公司全部股权成立中投公司，2020年发行的特别国债则主要是为了应对三保支出压力，同时也兼顾了其它用途（如减税降费等带来的财政收支缺口）。显然，相较于1998年与2007年，2020年发行的抗疫特别国债在用途上更广泛。

　　2、三次特别国债发行均纳入政府性基金预算管理，不计入赤字

　　三次特别国债发行在管理上均纳入了当年国债余额管理和政府性基金预算管理，但均明确不纳入一般预算赤字，因此对当年的财政预算其实影响不大。由于均纳入特别国债管理，所以在流程上就会区别于一般国债，即审批流程、发行流动均会简单一些。

　　3、央行与银行均扮演了非常特别和重要的角色，但发行方式略有差异

　　三次特别国债发行均是在央行与财政部的密切配合下完成的，体现了货币政策与财政政策的协调，而银行在其中亦扮演着特别的角色。

　　（1）1998年第一次发行特别国债时，央行通过向国有四大行定向降准以提供等额资金，用途购买特别国债，中央财政再给银行注资，随后银行再用这笔资金归还央行的再贷款。在这个过程中，资金一直在央行体系内，只是不同专户之间进行了转移。

　　这里的2700亿元特别国债是按当时8%的资本充足率要求倒算出来的资本金补缴额。

　　（2）2007年定向发行的1.35万亿特别国债全部由当时还未上市的农行认购，随后央行于发行当天从农行手中全部买入，仅涉及到资产负债关系的改变。当时，除1.35万亿定向发行的特别国债外，包括另外2000亿元的市场化认购发行的特别国债。

　　（3）2020年发行的万亿元抗疫特别国债，央行同样在公开市场操作方面给予了支持。

　　4、其它一些差异

　　（1）和1998年、2007年两次定向发行不同的是，2020年的抗疫特别国债的发行则面向了记账式国债承销团成员，且为公开招标发行。

　　（2）和1998年、2007年两次特别国债均由中央财政发行、中央财政使用不同的是，2020年的万亿抗疫特别国债中，有7000亿元需要地方财政承担偿付责任。

　　（3）1998年的特别国债并未涉及到利息的支付，2007年的特别国债利息主要通过中投公司等额上缴财政的分红偿付，2020年发行的抗疫特别国债利息由中央财政全额承担。

　　（二）两次续发（2017年与2022年），均用于偿还2007年发行的到期特别国债

　　除三次发行外，我国还有两次特别国债的续发历程，且均是为了偿还2007年发行的到期特别国债，合计规模达到1.35万亿。具体看，

　　1、为偿还于2017年8月到期的6000亿元特别国债（07特别国债01、10年期、利率为4.30%），财政部采取了滚动发行的方式向有关银行定向发行6000亿元特别国债。

　　其中，续发的6000亿元特别国债分为7年期（4000亿元、利率为3.60%）与10年期两部分（2000亿元、利率为3.62%）。

　　2、为偿还于2022年12月到期的7500亿元特别国债（07特别国债07、15年期、利率为4.45%），财政部于同年12月9日明确延续2017年做法，继续采取滚动发行的方式，向有关银行定向发行2022年特别国债7500亿元。

　　（三）一次增发（2023年）：不是特别国债的国债，用以增加对地方转移支付

　　2023年10月24日，第十四届全人常第六次会议表决通过了《关于批准国务院增发国债和2023年中央预算调整方案的决议》，决定批准增发国债和2023年中央预算调整方案，即中央财政将在2023年四季度增发国债10000亿元，并作特别国债管理、纳入预算赤字。

　　1、今年拟安排使用5000亿元，结转明年使用5000亿元。

　　2、全国财政赤字和赤字率亦分别由3.88万亿元和3%分别提高至4.88万亿元和3.8%左右，中央财政赤字则将由3.16万亿元增加到4.16万亿元。

　　3、2023年中央本级支出不变，中央对地方转移支付比年初预算增加5000亿元、地方一般公共预算支出预算相应增加5000亿元（支出增幅由5.2%提高至7.4%）。

　　4、之前特别国债均纳入政府性基金预算管理、不纳入赤字相比，本次特别国债发行明确将纳入预算赤字，且作特别国债管理。这意味着，本次万亿国债只是冠上“特别国债”名目，其本质应是普通国债，而这样做的原因可能是为了审批与发行流程简化以及其它。

　　5、本次万亿国债募集的资金将全部通过转移支付方式安排给地方，且全部列为中央财政赤字，还本付息由中央承担，不增加地方偿还负担，因此其本质上似乎更像是中央对地方的一次转移支付。根据财政部披露的信息，本次特别国债募集的资金将重点用于灾后恢复重建、重点防洪治理工程、自然灾害应急能力提升工程、其他重点防洪工程、灌区建设改造和重点水土流失治理工程、城市排水防涝能力提升行动、重点自然灾害综合防治体系建设工程、东北地区和京津冀受灾地区等高标准农田建设等八个方面。

　　6、本次万亿国债直接改变了年初确定的3%赤字率和3.88万亿赤字规模，这是自1998年（背景为亚洲金融危机）、1999年（洪水与金融危机冲击）、2000年（金融秩序整顿后的经济疲弱）之后第四次在年内追加财政赤字，可以说极具信号意义。

　　五、结语

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