任庄主：第六次全国金融工作会议前瞻研判

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　　市场传言，被推迟一年多的全国金融工作会议将于本月底召开。全国金融工作会议一直被视为金融系统最高规格的会议，自1997年以来基本每五年召开一次（之前为每年年初召开），目前共计召开五次，每次会议均对我国下一步重大金融改革方向和金融政策进行定调，涉及金融体系、金融市场、金融监管、金融风险、金融机构等各方面，值得特别关注。

　　一、五次全国金融工作简要回溯

　　总体来看，过去五次全国金融工作会议中，只有2007年与2012年的两次全国金融工作会议总书记并未参加，其余三次总书记均有参加并发表重要讲话。

　　（一）第一次（1997年11月）：主题是整顿金融秩序、化解金融风险

　　1、1997年召开的所谓“第一次”全国金融工作会议恰恰处于亚洲金融危机爆发不久，同时也是国内金融系统问题频发之际（如违章拆借、非法集资、金融管理混乱、恶性案件不断发生、滥设和乱办金融现象严重、不良贷款率处于高位等），如当时外媒多认为国有银行基本处于“技术性破产”的边缘。

　　2、为解决上述问题，这次会议的的主题便定为“整顿金融秩序、化解金融风险”。该次付审议通过了《关于深化金融改革、整顿金融秩序、防范金融风险的通知》，明确提出力争用3年左右时间大体建立与社会主义市场经济发展相适应的金融机构体系、金融市场体系和金融调控监管体系。在本次金融工作会议的基础上，金融系统得到了全方位的改革：

　　（1）为避免地方政府对央行的干预，强化金融事权归属中央的定位，同时对人民银行自身机构进行了改革，将原有的省分行被撤销，改为9个大区行。

　　（2）设立中共中央金融工作委员会，对金融机构党的组织实行垂直领导。

　　（3）取消对国有银行贷款限额的控制，实行资产负债比例管理和风险管理。

　　（4）定向发行特别国债，为国有商业银行充实资本金2700亿元。

　　（5）设立四家金融AMC，接收国家商业银行和国家开发银行剥离出来的不良贷款。

　　经过一系列改革和调整，我国金融系统整体成功经受住了亚洲金融风暴的冲击。

　　（二）第二次（2002年2月）：全面推动国有银行改革、提升其在全球的竞争力

　　1、第二次全国金融工作会议延续了第一次全国金融工作会议的整体基调，不过在加入WTO的背景下，更加注重将“推动国有商业银行改革、提升国有商业银行的竞争力以适应全球竞争”作为重要方向，而本次会议之后中国银行业也正式迎来了黄金发展期。

　　2、在第二次全国金融工作会议上，中央决定组建中央汇金投资有限责任公司，撤销中央金融工委，成立银监会，并成立国有银行改革领导小组，在工行、建行和中行股份制改革与海外上市等方面给予相应政策支持。

　　3、此外本次会议还明确要改革农信社，制定了“因地制宜、分类指导”的基本方针。

　　（三）第三次（2007年1月）：定调友好积极，设立中投，新增多项内容

　　1、和前两次会议相比，第三次全国金融工作会议所处的环境较为友好，经济基本面总体处于过热时期，美国次贷危机尚未爆发，以银行业为代表的金融业正处于黄金发展期。

　　例如，该次金融工作会议上明确提出“坚持政企分开，自觉按照经济规律、金融规律、市场规律办事，充分保障金融企业的经营自主权……建设一支高素质的金融队伍……各地区、各部门都要积极支持金融部门的工作”，这些基本上均在为金融体系加持。

　　2、整体基调上看，本次会议除继续提出要加强金融监管、推动国有银行和农村金融改革、发展证券和保险市场、加强宏观调控等内容外，还新增了“推进金融业对外开放”“强调外汇储备管理”“大力发展债券市场”等内容。

　　其中，针对“强调外汇储备管理”方面，本次会议对应设立中投公司，以承担外汇储备的投资管理工作，与中央汇金金进行合理分工（中央汇金负责股权投资、中投负责对外投资）。针对“大力发展债券市场”方面，2005年以前我国债券品种仅限国债、央票、金融债、企业债和政府支持机构债和可转债等，地方政府债、中票、短融、PPN、公司债等品种便是基于这次金融工作会议的背景产生的。

　　4、本次会议对农行股改模式给出了最终答案（即实现整体改制），提出按照“一行一策”的原则推进政策性银行改革，推动其他银行和金融AMC改革，积极培育小贷组织。

　　5、本次会议对金融业对外开放、利率市场化改革和汇率市场化改革等均提出要求，此后这些领域确实取得了长足进步，政策层面放开力度明显加大、步伐有所加快。

　　（四）第四次（2012年1月）：定调仍较为友好积极，引进民资和扩大开放是重点

　　本次金融工作会议的背景是两届班子过渡的后金融危机时期，因应对2007-2008年金融危机而出台的四万亿刺激计划虽然在初期发挥了积极作用，但也埋下了不少隐患。不过，本次会议的定调仍相对友好积极，金融业仍处于黄金发展期。

　　1、本次会议处明确提出五个“坚持”（即坚持金融服务实体经济的本质要求、坚持市场配置金融资源的改革导向、坚持创新与监管相协调的发展理念、坚持把防范化解金融风险作为金融工作生命线以及坚持自主渐进安全共赢的开放方针），强调了实施逆周期金融监管和防范系统性金融风险的重要性，提出了要规范发展债券市场（之前为“大力发展债券市场”）、金融机构要建立全面审慎的风险管理体系、强化资本管理等等。

　　2、在深化金融机构改革方面，本次会议提出要推进股权多元化，鼓励、引导和规范民间资本进入金融服务领域，参与银行、证券、保险等金融机构改制和增资扩股。此后民营银行正式起步，民营资本在金融领域也开始大展拳脚。

　　3、本次会议首次提出要防范化解地方政府性债务风险，背景是前期推出的四万亿刺激计划，主要思路包括（1）妥善处理存量债务；（2）规范地方政府举债融资机制；（3）将地方政府债务收支分类纳入预算管理；（4）构建地方政府债务规模控制和风险预警机制等。

　　4、本次会议亦提出要加强货币政策与财政政策、监管政策、产业政策的协调配合，坚决清理整顿各类交易场所，建设规范统一的债券市场。

　　5、同时本次会议还提出要进一步完善人民币汇率形成机制……扩大金融对外开放，这为2015年推出的“811”汇改定下了整体基调，也为上海建设国际金融中心、香港提升国际金融中心地位提供了政策层面的支撑。

　　（五）第五次（2017年7月）：宏观大环境发生重大变化，强监管、严监管时代开启

　　和过去几次相比，本次全国金融工作会议所处的内外环境已经发生重大变化，中美地缘博弈态势已有显现，“三去一降一补”供给侧改革稳步推进，中国经济基本面由过去的“高增长”转向了“新常态”，金融创新与金融监管之间矛盾以及金融风险隐患愈发突出。

　　1、本次会议提出金融工作要把握“回归本源、优化结构、强化监管、市场导向”的四项原则，明确了“服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革”三项任务，这些基本基本定调并主导了金融业过去几年的演变进程。

　　2、本次会议后，我国成立国务院金融稳定发展委员会，组建银保监会，进一步扩充和强化人行相关职能，将过去地方政府的协调机构升级为实质性的监管机构（强化属地风险处置责任），形成了“一委一行两会一局+地方监管局”的新金融监管格局。

　　3、相较于过去，本次会议强化了金融服务实体经济的天职（提出7项任务）；明确防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题（针对性提出四项任务）；金融改革方面提出优化金融机构体系、加强金融监管协调和补齐监管短板（明确金融管理主要是中央事权）、加强金融基础设施的统筹监管和互联互通、推进金融业综合统计和监管信息共享选装任务以及金融管理部门要形成“有风险没有及时发现就是失职、发现风险没有及时提示和处置就是渎职”的监管氛围；在扩大金融对外开放方面提出3项任务；明确要进一步强化党中央对金融工作集中统一领导。

　　随后，克强总理亦提出积极有序发展股权融资，提高直接融资比重……大力发展中小金融机构，不断增强金融服务实体经济的可持续性，着力强实抑虚……健全金融风险责任担当机制……把降低国企杠杆率作为重中之重……增强金融监管协调的权威性有效性，强化金融监管的专业性统一性穿透性，所有金融业务都要纳入监管，及时有效识别和化解风险。要坚持中央统一规则，压实地方监管责任等内容。

　　二、历次全国金融工作会议的内在逻辑梳理

　　虽然每次全国金融工作会议所处的背景及提出的任务均有差异，但总体来看过去五次金融工作会议具有内在逻辑上的一致性。

　　（一）把强化党的领导放在第一位：明确金融的中央事权+强化风险处置的属地责任

　　除2007年与2012年的全国金融工作会议外，其余三次金融工作会议均由总书记直接参与主导，而2017年的全国金融工作会议尤为明显，将党对金融工作的领导提到一个新的高度。在坚持党对金融工作集中统一领导的背景下，金融工作的中央事权便是题中之义了。

　　例如，在第一次全国金融工作会议上，中央领导便指出“人民银行是中央银行，是国家进行金融宏观调控和对金融机构监管的机构，必须实行高度集中的管理。地方不得干预，金融调控权在中央，不应在地方”。同时，在这次会议上，中央决定成立中央金融工委和金融系统党委，明确对金融机构党的组织实行垂直领导和干部实行垂直管理。

　　金融工作虽然是中央事权，但地方政府的属地风险处置责任需要被强化。例如，第五次全国金融工作会议明确提出“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任”。

　　（二）过去五次全国金融工作会议体现了“渐进式”改革思路

　　过去五次全国金融工作会议体现了中央对金融系统的“渐进式”改革思路。具体看，

　　1、第一次全国金融工作会议被视为起点的最主要原因是，当时的金融风险已经累积到非常严重的地步，又恰逢亚洲金融危机爆发和加入WTO之前的关键时期。此时的主题可以被浓缩为“治理金融乱象”，尽快使金融系统回归到规范化的轨道上。

　　2、第二次全国金融工作会议的召开已经是在加入WTO之后，虽然治理金融乱象取得了不小成绩，但问题依然存在，中国金融体系尚不能直面全球竞争，为此第二次全国金融工作会议在巩固第一次会议整顿成果的基础上，更加注重改革，建立完善现代企业制度，其主题可以被浓缩为“巩固整顿成果”。

　　3、第三次全国金融工作会议无疑把金融改革放在更为重要的位置，开始注重农村金融系统、政策性银行、债券市场等金融领域的改革，同时明确诸多金融领域的市场化改革方向（如金融机构的经营自主权、利率和汇率改革等），其主题可以被浓缩为“弥补金融短板”。

　　4、第四次全国金融工作会议更进一步，在多个领域实现了突破，不仅鼓励民营资本进入金融领域，还基本实现了利率市场化，正式落地存款保险制度，推出沪港通试点，进一步扩大对外开放力度，这次会议的主题可被浓缩为“深化金融改革”。

　　5、第五次全国金融工作会议直面过去数十年金融领域没有解决的问题，开启了强监管、严监管的新时代，更加注重金融供给侧改革，不仅明确了“服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革”三大任务，还提出了“回归本源、优化结构、强化监管、市场导向”四大原则，对监管体系、金融结构、金融市场、金融开放等诸多领域均进行了重塑。

　　所以这次全国金融工作会议的主题可以被浓缩为“重塑金融体系”。

　　（三）服务实体经济、金融体系改革、金融风险化解和金融监管等任务并行推进

　　从主题来看，服务实体经济、推动金融体系改革、强化金融监管和防范化解金融风险始终是过去五次全国金融工作会议的四大主题和任务，只是在每次金融工作会议的地位上略有差异，且四大主题之间具有辩证统一的内在逻辑关联性。具体看，

　　1、第一次全国金融工作会议明确提出“力争用3年左右时间大体建立与社会主义市场经济发展相适应的金融机构体系、金融市场体系和金融调控监管体系……增强防范和抗御金融风险能力，为进一步全面推进改革开放和现代化建设创造良好的条件”。这里显然把防范和化解金融风险的地位看得更重，不过其最终目的仍是服务实体经济。

　　2、第二次和第三次全国金融工作会议把防范化解金融风险、服务实体经济的基础上，更加注重推动金融体系改革，以使其适应社会主义现代化的目标和要求。

　　3、第四次全国金融工作会议将防范化解金融风险、提升金融服务实体经济发展作为两大主题，但金融改革在这次会议上同样居于重要地位。

　　4、第五次全国金融工作会议比较注重防范化解金融风险、加强金融改革和服务实体经济之间的辩证统一关系，其明确提出金融要回归本源、要强化金融监管、提高防范化解金融风险能力。这次会议上中，金融体系改革的重要性虽有所淡化，但从后来的金融供给侧改革进程来看，其地位依然较高，且和强化金融监管一起，服务于另外两大任务。

　　显然，过去五次金融工作会议上中，决策对金融业本质的认识越来越深刻，服务实体经济、推动金融体系改革、强化金融监管和防范化解金融风险等四大任务已变成永恒主题。

　　（四）始终聚焦重要问题、紧迫问题

　　每一次全国金融工作会议及之后的五年时期，总有一些具体举措推出，以解决金融体系所面临的重要问题、紧迫问题。具体看，

　　1、针对地方政府对金融体系的过度干预问题，第一次全国金融工作会议推动人行进行机构改革，由省分行体制转变大区分行体制。

　　2、亚洲金融危机后，一些舆论曾认为我国大型商业银行处于“技术性破产”状态，随后金融工作会议便开启了推动国有大型商业银行的大幕，第一次全国金融工作会议还顺势成立了四大金融AMC、第二次全国金融工作会议推动组建中央汇金，并成立国有银行改革领导小组，在国家财政支持下，按照“核销损失、剥离不良、注入资本、公开上市”四个步骤，推动工、农、中、建、交等国有控股商业银行实现在上海和香港两地上市。

　　3、过去很多年，农信社曾面临较大困难和金融风险，为此金融工作会议按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，对农村信用社进行了全面改革，鼓励各地农村信用社根据实际情况选择产权模式和组织形式，国家给予财政补贴、税收减免和借款支持，并将管理和风险处置责任交由省级政府负责，一定程度上化解了农信社的历史包袱和风险隐患。

　　4、按照“分类指导、一行一策”的原则，稳步推进政策性金融机构改革。同时，深入开展证券公司综合治理，有效化解行业性重大风险，使证券公司走上规范发展轨道。大型国有保险公司亦基本完成改制，部分已成功上市。

　　5、针对外汇占款大幅增长带来的流动性过剩问题，第三次全国金融工作会议明确设立中投公司以专司负责外汇储备的投资管理。

　　6、针对2007-2008年金融危机所带来的一系列风险隐患，第四次全国金融工作会议开始注重金融风险的化解问题。同时为持续深化金融改革，第四次全国金融工作会议之后还推出了诸多改革举措（特别是民营资本引进、金融对外开放和利率、汇率市场化改革等方面）。

　　7、2005年决定启动股权分置改革，采取“统一领导、分散决策”的办法，积极稳妥、循序渐进推进改革，实现了非流通股在股票市场的逐步流通，一定程度上理顺了两类股东的利益机制，彻底解决了长期困扰资本市场发展的股权分置问题。

　　8、为弥补前期金融监管漏洞，直面金融领域的诸多问题，第五次全国金融工作会议对整个金融体系进行了重塑，使得“强监管、严监管、细监管”理念深入人心。

　　三、第六次全国金融工作会议的猜想：终极目标是服务中国式现代化