毛小柒：自贸区备受政策层面青睐

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　　本文聚焦近期备受政策层面青睐的自贸区（部分内容刊发在《金融博览》）。

　　一、自贸区近期备受政策层面青睐

　　在畅通国内外经济双循环的背景下，国家区域经济战略显得更具战略意义，而作为国家经济功能区的自由贸易试验区（以下简称“自贸区”），则在其中扮演着非常重要的角色。而诸多信息亦显示，当前自贸区的重要性正在显著上升，频频受到政策关注。具体看，

　　（一）2023年4月28日，年内第一次以“经济”为主题的政治局会议明确提出“要支持有条件的自贸区和自贸港对接国际高标准经贸规则，开展改革开放先行先试”。

　　（二）2023年6月20日，商务部印发《自贸试验区重点工作清单（2023-2025年）》（商自贸函（2023）181号），明确了各自贸区未来三年重点任务清单（参见商务部明确各自贸区未来三年重点任务清单），对二十大报告的要求进行了回应。

　　（三）2023年6月29日，国务院印发《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放若干措施的通知》（国发〔2023〕9号），对二十大报告和今年4月政治局进行了积极回应。从内容上看，除进一步在货物贸易、服务贸易、商务人员临时入境、数字贸易等方面提升便利度外，9号文对金融领域给予了更明确的倾斜政策：

　　1、除特定新金融服务外，如允许中资金融机构开展某项新金融服务，则应允许试点地区内的外资金融机构开展同类服务。

　　2、试点地区金融管理部门应按照内外一致原则，在收到境外金融机构、境外金融机构的投资者、跨境金融服务提供者提交的与开展金融服务相关的完整且符合法定形式的申请后，于120天内作出决定，并及时通知申请人。

　　3、允许在试点地区注册的企业、在试点地区工作或生活的个人依法跨境购买境外金融服务（境外金融服务的具体种类由金融管理部门另行规定）。

　　这意味着，试点地区注册的企业、工作或生活的个人可以直接购买境外金融产品（如保险、财富管理产品等），提升了各类市场主体进驻自贸区的积极性，也使得境外金融机构可以直接向自贸区内的各类市场主体提供境外金融服务。

　　二、中国自贸区的前世今生？

　　自贸区建设是我国主动选择的开放试点，其核心意图是以开放倒逼改革，并为全国提供示范效应，以实现推动中国经济转型升级的目标。

　　（一）我国自贸区始于2013年。2013年8月国务院正式批准设立中国（上海）自贸区，并在中央的着力促成之下，突破层层阻力，于当年9月挂牌成立，正式拉开了自贸区成为中国经济新试验田的序幕。不过早在2007年的十七大报告中，自贸区便已经上升至国家战略；十八大和十八届三中全会则分别提出“要加快实施自由贸易区战略”和“要以周边为基础加快实施自由贸易区战略，形成面向全球的高标准自由贸易区网络”；十九大和十九届四中全会更是明确提出“将赋予自由贸易试验区更大改革自主权，并探索建立自由贸易港”和“加快自由贸易试验区、自由贸易港等对外开放高地建设。

　　（二）2018年4月，总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上宣布“中央决定支持海南全岛建设自贸区”。同年10月和11月，国务院先后发布《关于同意设立中国（海南）自由贸易试验区的批复》和《关于支持自由贸易试验区深化改革创新若干措施的通知》

　　显而易见，自贸区的前身是商品可以自由流动的关税隔离区，其沿海自贸区的后续发展方向则是参照中国香港和新加坡模式的自由贸易港，也即允许境外货币、资金自由进出的港口区，且进出港区的全部或大部分货物免征关税，并准许在自由港内，开展货物、服务及资本的自由活动。

　　（三）2019年8月26日，国务院批复了山东、江苏、广西、河北、云南和黑龙江6个自贸区。2020年9月21日，国务院发布《关于印发北京、湖南、安徽自由贸易试验区总体方案及浙江自由贸易试验区扩展区域方案的通知》（国发（2020）10号），提出设立北京、湖南、安徽自贸区，扩展浙江自贸区区域。这也意味着，自2019年下半年以来，我国自贸区的数量先后由12个增至18个和21个，且规划面积大都在120公里左右。

　　（四）从设立进程上来看，这21个自贸区相继分别于2013年（上海）、2015年（3个）、2017年（7个）、2018年（海南）、2019年（6个）以及2020年（3个）设立。目前东北仅余吉林、中部仅余山西和江西以及西部仅余贵州、甘肃、宁夏、青海、西藏、内蒙古、新疆等等10个地区未设立自贸区。

　　（五）从进程上看，2019年以来我国明显加快了自贸区建设的步伐，先后共批设了9个自贸区，应该说这背后有着深刻的背景。

　　1、当前和今后一段时期，我国发展仍处于战略机遇期，但国内国际形势复杂严峻，不稳定性不确定性明显增强，可能遇到的机遇和挑战都会有新的发展变化，需要在经济高质量发展推进过程中有新的动力源和牵动点，在危机中育新机、于变局中开新局。

　　2、面对复杂严峻的内外形势，我国在扩大开放方面不断向市场释放积极信号（如先后制定并出台《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《海南自由贸易港建设总体方案》等一系列文件、进一步压减外资准入负面清单等），而加大力度推动自贸区建设能够彰显中国政府坚定不移扩大对外开放、建设更高水平开放型经济新体制的坚定决心。

　　3、可以通过自贸区的建设，探索形成新发展格局，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。自贸区作为我国改革开放的试验田，已经取得了一定成效，也将为加快形成新发展格局探索路径、积累经验。因此自贸区建设的不断扩容与深入是“前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进”的重要环节之一。

　　三、自贸区何以从上海开始？

　　在上海设立首个自贸区是中央综合评估下的现实考量。

　　（一）2010年以后，中央先后将上海定位于国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心和国际物流中心，使得上海在我国经济金融以及贸易领域中的战略地位愈发突出。实际上，上海的地理位置非常优越，其不仅距离日本、韩国、朝鲜、俄罗斯远东以及中国港澳台是均等距离，而且在中国东部沿海地区也处于中心位置，亦可通过长江辐射到中国腹地。

　　（二）国家高层历来非常重视上海在全国经济中的引领地位，而上海在过去三十年的时间里一直是中国改革开放的前沿阵地。1990年4月党中央、国务院正式作出关于开发、开放上海浦东的重大决策，1992年10月浦东新区正式批复设立，2005年6月浦东新区获批成为中国第一个综合配套改革试验区，2009年将上海南汇区整体并入浦东新区。

　　此外2008年金融危机后，上海地区的经济增速便开始低于全国平均水平，这也在一定程度上成为自贸区从上海开始的背景之一。

　　（三）总体来说，上海自贸区是我国第一个自贸区，肩负着重要使命，并于2019年增设临港片区，先后实施了三版总体方案，同时试验面积逐步拓宽、试验力度不断加大，至今在贸易投资自由化便利化、政府职能转变、金融开放等领域已经取得一系列成果。

　　四、各自贸区有何不同的战略定位和特色？

　　自贸区建设是一个帕累托改进过程，从2013年上海第一自贸区开始，到目前这21个自贸区几乎均有着自己的战略定位和特色。具体来看，

　　（一）21个自贸区已经基本实现了长三角、粤港澳、环渤海以及中部等主要经济区域的全覆盖，形成了覆盖东西南北中的改革开放创新格局，能够很好地和城市群、都市圈形成“一点带面、以面融圈”的相互协同作用，更好服务国家发展战略。例如，北京自贸区实现了京津冀的全覆盖、有利于推动京津冀协同发展；徽自贸区实现了长三角全覆盖、有利于推动长三角区域一体化；湖南自贸区进一步叠加了中部崛起等国家发展战略。

　　（二）再进一步可以看看其他自贸区。天津自贸区以建设面向世界的高水平自由贸易园区为目标，相继推出了“二手车出口业务新模式”、“保税航煤出口质量流量计量新模式”和证照“一口受理、并联办理”审批服务模式；福建自贸区大力推进投资、贸易、对台等领域改革，推出了“银税互动”模式并建设了高水平的国际贸易单一窗口；四川自贸试验区致力于全力推进成渝地区双城经济圈建设，推出了“空铁联运一单制”单证服务和增值税小规模纳税人智能辅助申报服务；广东自贸区以深化粤港澳合作作为重点，推进粤港澳一体化；上海自贸区未来将与上海国际经济、金融、贸易及航运中心（四个中心）建设紧密衔接，其中金融创新是各项工作的重中之重。

　　可以预见的是，未来国家将会持续推进高质量建设自由贸易港、自贸试验区，政策层面仍将继续赋予自贸试验区更大改革开放自主权，并持续向全国及特定区域复制推广自贸试验区制度创新成果，而“一点带面、以面融圈”的国家区域经济发展战略将是大方向。