毛小柒：力度远不及预期

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　　一、广东省人常发布横琴粤澳深合区条例

　　2023年2月8日，广东省人常发布其于2023年1月9日通过的《横琴粤澳深度深合区发展促进条例》（下称条例，自2023年3月1日起实施），并在横琴粤澳深合区官网披露。考虑到该条例由广东省人常这一地方权力机关通过并发布，意味着该条件的性质为地方性法规，其效力低于宪法、法律（全国人大人常发布）和国务院发布的行政法规，但高于国务院各部委发布的部门规章和地方政府及其组成部门发布的行政规章。

　　也即，该条例是在《粤港澳大湾区发展规划纲要》和《横琴粤澳深度深合区建设总体方案》明确的框架下进行的，理论上应不会有超预期的东西（事实上也的确如此）。同时，选择在此时发布条例并明确今年3月1日实施，可能意味着深合区即将封关。

　　二、权限下放至深合区：独立性开始显现、容忍度有所提升

　　（一）条例明确广东省及其有关部门、珠海市政府及其有关部门应当结合实际需要将有关管理权限依法授权或委托给深合区有关机构行使，并建立了容错免责机制。具体看，

　　1、赋予深合区执委会下设的工作机构独立的法律地位，并将“民生管理”细化为“教育医疗”“文化体育”“社会保障”等事项，实现深合区执委会及其工作机构的职权法定化。

　　2、支持深合区以清单式申请授权方式，在经济管理、营商环境、市场监管等重点领域深化改革、扩大开放。

　　3、由广东省政府及其有关部门行使的经济、民生管理等相关行政管理和公共服务职能，交由深合区执委会及其工作机构行使。

　　4、由广东省政府及其有关部门承接的国家管理职权，经国务院及其有关部门同意后，可以交由深合区执委会及其工作机构行使。

　　5、深合区执委会可以自主决定其工作机构聘用的人员及其薪酬标准和福利待遇，建立与绩效目标相适应的薪酬管理制度。

　　6、明确在深合区建立容错免责机制，即改革创新未能实现预期目标，但是符合深合区战略定位和任务要求，决策程序符合法律、法规或者有关规定，未牟取私利或者未恶意串通损害公共利益的，对有关单位和个人免于追究相关责任。

　　7、建立深合区促进澳门经济适度多元发展成效评估指标体系，开展年度评估。评估结果向粤港澳大湾区建设领导小组报告。除法律、行政法规和国家规定以外，不得设置对深合区执行委员会及其工作机构的考核、评比等项目。

　　（二）不过总的来说，独立性还明显偏弱，实际上是低于预期的。具体看，

　　1、涉及国家事权的事项（重大规划、重大政策、重大项目、重要人事任免等方面）应当按程序报批。

　　2、深合区管委会和执委会的境外工作人员因工作需要知悉国家秘密的，应当报广东省保密行政管理部门批准。

　　3、广东省委省政府在深合区设立的派出机构负责党的建设、国家安全、刑事司法、社会治安等职能，履行属地管理职能，其行政管理职权清单经广东省政府同意后向社会公布，与深合区执委会之间属配合协同关系。

　　4、广东省审计主管部门（一般由省政府一把手分管）对深合区开展审计监督。

　　当然，条例还明确支持深合区以清单式向国家申请授权，为后续深合区独立性的进一步提高打开了大门。总之，目前还是偏审慎，可能是因为深合区体量比较小，适合小步快跑。

　　三、深合区与珠海市之间的部分职责分工和权责利问题得以明确

　　（一）明确珠海市与深合区建立健全长效对接沟通机制，广东省相关部门应当强化政策支持和资源保障，珠海市应当支持、服务和保障深合区开发建设。其中，

　　1、广东省政府派出机构与深合区执委会的职责分工不明确的，由双方协商一致后报合作区管委会备案，协商达不成一致意见的，由合作区管委会协调解决。

　　2、对需要珠海承接的事项，双方协商达不成一致意见的，由广东省政府协调解决。

　　（二）深合区实行一级财政管理（具体办法由广东省政府制定）。即深合区执委会编制的预算草案直接提交广东省人大及人常审查批准。

　　（三）深合区国有土地使用权出让收入扣除成本后由深合区与珠海市均等共享。其中，深合区，可以采用长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期供应等方式供应产业用地，且新出让建设用地应当直接服务于支持澳门经济适度多元发展。

　　（四）深合区国民经济统计指标数据纳入珠海市统计。这主要是因为合作区的经济统计指标数据对珠海市影响较大。例如，2022年深合区经济体量达到462亿元（第三产业超过76%），占珠海市2022年经济体量（4045亿元）的比例超过11%。

　　（五）明确支持深合区加强基础设施建设，特别是“二线”通道及周边基础设施建设，加强琴澳一体化立体交通体系建设。

　　（六）深合区与珠海市应建立健全联合招商、收益共享机制。

　　四、进一步细化了支持深合区发展的重点产业

　　条例明确提出支持深合区重点发展科技研发和高端制造、中医药、文化旅游会展商贸、现代金融等产业，基本和澳门经济适度多元化的产业方向一致。

　　具体看，支持深合区发展集成电路、电子元器件、新材料、新能源、大数据、人工智能、物联网、生物医药产业；支持深合区构建特色微电子产业链……建设全球电子元器件集散中心；加快发展数字经济，完善数字基础设施……开展智能医疗、智能驾驶等领域应用……打造下一代互联网产业集群；支持深合区发展中医药产业；支持深合区发展休闲养生、康复医疗、健康管理、高端医疗服务等大健康产业；支持深合区发展休闲度假、会议展览、舞台演艺、体育赛事观光、游艇旅游等文旅产业；支持深合区发展银行、证券、保险、私募股权投资等金融业态，创新发展财富管理、债券市场、融资租赁等现代金融业。

　　五、推动琴澳一体化方面

　　推动琴澳一体化主要体现在人流、物流、资金流与信息流的互联互通，如人流方面明确支持深合区实行更加开放的人才停居留管理措施、更加宽松的人员临时出入境政策和便利的工作签证政策等等。另外两个引起关注的点主要是物流与资金流。

　　（一）物流（货物贸易方面）：一线放开，二线管住（一二线之间视同进出口）

　　1、符合条件的货物及物品从澳门经“一线”免（保）税进入深合区，经“一线”进出口的货物（过境深合区货物除外）按照国家规定实施备案管理、简化申报程度和要素。

　　2、深合区经“二线”通道进入内地的免（保）税货物按照进口货物有关规定办理海关手续，依法征收关税和进口环节税。其中，对深合区内企业生产的不含进口料件或者含进口料件在深合区加工增值达到或者超过30%的货物，经“二线”通道进入内地免征进口关税。

　　3、从内地经“二线”通道进入深合区的有关货物视同出口，按照现行税收政策规定实行增值税和消费税退税，涉及出口关税应税商品的征收出口关税，并根据需要办理海关手续。

　　（二）资金流：支持建立相适应的账户管理体系、推动深合区与澳门资金自由便利流动

　　条例明确提出支持深合区建立与其发展相适应的账户管理体系，推动深合区与澳门资金自由便利流动，建立适应高水平贸易投资自由化、便利化需要的跨境投融资管理制度……开展数据跨境传输安全管理试点。

　　这意味着深合区的定位基本相当于离岸中心（参照海南自贸港），且可能会基于现有的OSA账户、NRA账户和FT账户体系，在深合区建立多功能FT账户，以实现资金在深合区与澳门之间自由流动，否则会降低境外市场主体在深合区创业就业生活的体验感和积极性。

　　实际上，《粤港澳大湾区发展规划纲要》仅针对深圳前海深港现代服务业合作区提出“推进金融开放创新，拓展离岸账户（OSA）功能，借鉴上海自贸试验区自由贸易账户体系（FTA），积极探索资本项目可兑换的有效路径”，而《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》全文没有提及“账户体系”这一表述，因此“账户管理体系”应是针对横琴首次提。

　　如果将深合区定位为离岸，那么对粤澳深合区在跨境资金流动自由方面的政策支持力度至少不应低于海南自贸港，否则意义不大。而现在，似乎正是这种情况。