毛小柒：财政体系正不断加强对金融系统的约束

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　　第五次全国金融工作会议以来，金融系统不仅面临来自一行两会等金融管理部门以及审计部门较为严厉的监管，同时也受到财政体系越来越强的持续性约束，这意味着金融系统的财政属性可能正在持续增强。

　　一、财政部加强国有金融企业财务管理：要求金融行业“限薪”“过紧日子”

　　（一）约束范围广，且金融系统后续可能会持续向财政体系让利

　　2022年8月2日，财政部发布《关于进一步加强国有金融企业财务管理的通知》（财金（2022）87号，下称87号文），借着中央近期提出的“严肃财经纪律”“整饬财经秩序”这一背景，针对金融行业存在的收支管理不规范、资产风险分类不实、核销后管理不到位、境外资产管理薄弱以及会计核算不准确等问题，要求金融行业树立过紧日子思想，对金融行业提出全面限薪要求，这里释放的信号应是金融体系后续向财政让利的力度可能会进一步加大，创收能力较强的财政体系需要为当前及后续的财政困境贡献自己的力量。实际上，今年央行向中央财政上缴1.10万亿结存利润（变相降准）便是典型例证。

　　87号文所提及的国有金融企业主要是指国家可实际控制的金融企业（包括依法设立的获得金融业务许可证的各类金融企业，主权财富基金、金融控股公司、金融投资运营公司以及金融基础设施等实质性开展金融业务的其他企业或机构），即通过出资或投资关系、协议、其他安排，能够实际支配金融企业行为，包括独资、全资、绝对控股、实际控制等情形，可以说适用范围非常广。

　　（二）加强成本管控、牢固树立过紧日子思想，压缩各类非必要费用支出

　　加强成本管控，是节流的重要组成部分。

　　1、除压缩非必要费用支出外，87号文要求金融企业要牢固树立过紧日子思想，对非必要费用支出应减尽减，有效精简会议、差旅、培训、论坛、庆典等相关活动，严格控制业务招待活动数量和费用预算，严格新增资产配置管理和规范办公用房管理。

　　具体看，严格控制一般性赞助支出、严格按规定执行招待标准、严禁购买提供高档酒水、严禁违规购建办公用房，严禁豪华装饰办公用房以及配备高档办公家具、对于闲置办公用房等资产要及时整合利用或处置、采购事项要履行相关报批手续以及从严从紧核定因公出国（境）、公车购置及运行、业务招待费预算等。

　　2、此外87号文还特别提出要严格执行职工个人待遇相关要求，由个人承担的娱乐、健身、旅游、招待、购物、馈赠等支出不得在企业成本费用中列支，超过规定标准部分或超过医疗保险报销范围部分的由职工个人负担。

　　3、要加强对下属部门和机构在履职待遇和和业务支出方面的管理要求，如按标准规范配置公务用车、办公用房，国内出差、因公出国（境）按规定标准乘坐交通工具、落实住宿和餐饮标准，规范各机构差旅、住宿、接待标准，严格落实1人1车或多人1车为负责人配备公务用车，不得为参加车改人员既发放公务用车补贴又提供公务用车保障。

　　（三）压缩内部薪资待遇差距，清理规范工资外收入

　　1、要求薪资向基层、一线员工倾斜

　　除对整体限薪外，87号外还要求压缩金融企业内部薪资待遇差距，比之前单纯对高管限薪实际上更近了一步。

　　（1）在履职待遇和业务支出方面，其他高级管理人员以及下属部门和机构主要负责人各项标准不超过总公司（或总行）副职负责人标准，下属部门和机构其他负责人应当低于总公司（或总行）副职负责人标准。

　　（2）总部职工以及中高级管理岗位人员的平均工资增幅原则上均不应低于本企业在岗职工平均工资增幅。也即，年度工资总额进一步向基层、一线员工倾斜，平衡好领导班子、中层干部和基层员工的收入分配关系。

　　2、严禁在工资总额外以任何形式列支工资性支出

　　87号文指出要清理规范工资外收入，所有工资性收入一律纳入工资总额管理，严禁在工资总额之外以其他形式列支任何津贴、补贴等工资性支出，实现收入工资化、工资货币化、发放透明化。

　　3、健全完善薪酬分配递延支付和追责追薪机制

　　87号文明确，对于金融企业高级管理人员及对风险有直接或重要影响岗位的员工，基本薪酬一般不高于薪酬总额的35%，绩效薪酬的40%以上应当采取延期支付方式，且延期支付期限一般不少于3年。

　　同时对于未能勤勉尽责且使金融企业发生重大违法违规行为或者给金融企业造成重大风险损失的高级管理人员及对风险有直接或重要影响岗位的员工，应当依法依规并履行公司治理程序后将相应期限内已发放的部分或全部绩效薪酬追回，并止付未支付部分或全部薪酬，且该规定适用于已离职或退休人员。

　　（四）不得以无效重组等方式隐瞒对三类债务人的真实风险状况

　　这里的无效重组主要是指对不符合条件的债务人进行的债务协议重组（不包括法院主持下的破产重整等司法重组），或者重组后债务人难以实质性提质增效、化解风险的债务重组。不符合条件的债务人主要包括：

　　1、已由国务院国资委或省级人民政府列入“僵尸企业”名单；

　　2、主要靠政府或企业总部补贴和银行续贷等方式维持生产经营，资产负债率超过85%且最近三个会计年度连续亏损，经营性净现金流为负值，并经债权金融企业评估存在实质性经营风险；

　　3、因生产经营困难已停产半年以上或半停产1年以上，并经评估复工无望。

　　显然，以上三类债务人实际上有点特指部分国企和融资平台的内涵。

　　（五）加强不良资产核销和处置管理，防范道德风险和国有资产流失

　　87号文明确金融企业应及时足额提取各项准备金，用足用好现有核销政策，加大不良资产核销力度，不得通过人为调整准备金操纵利润。

　　1、对于申请核销的不良资产，应当采取必要保全措施和实施对借款人、债务关联人、担保财产的必要追偿程序，对于因履职不力等主观原因形成资产损失的应进行追责。

　　2、对于已核销资产，除依据有关规定权利义务已终结的外，应当建立核销后资产管理制度，按年度向董事会报告核销资产情况、已核销资产清收处置进展、责任认定和责任追究情况等在内的不良资产核销管理情况。

　　3、对已核销资产仍享有的合法权益，应当做到“账销案不销、追偿力不减、积极查线索、充分维权益”，并依据追偿效果动态调整不良资产核销授权。对于核销时仍有追偿回收价值的已核销资产，如连续三年以上无实质性清收处置进展，金融企业应当向同级财政部门和金融管理部门进行报告。

　　4、不良资产对外转让应当坚持“依法合规、公开透明、洁净转让、真实出售”原则，严禁暗箱操作，不得通过处置不良资产进行利益输送，严禁通过虚假转让不良资产、掩盖金融企业真实资产质量情况。

　　除依照国家有关规定与原债务人及利益相关方债务重组、资产重整外，所处置的不良资产不得折价转让给该资产原债务人及关联企业等利益相关方。

　　其中，资管公司以批量转让方式购入的不良资产应当主要采取清收、债务重组、债转股等方式进行处置。

　　（六）财务会计核算提出“七不得”，要求建立会计师事务所定期轮换制度

　　87号文对金融企业的财务会计核算提出要保证账证相符、账账相符、账实相符、账表相符，并明确“七不得”要求，即不得混用科目；不得虚列、隐瞒、推迟或提前确认收入；不得虚增、多列、不列或少列费用、成本；不得虚增或虚减资产、负债、所有者权益；不得通过操纵会计信息调节财务指标和监管指标、隐匿风险；不得通过设计实施复杂交易等方式实现特定会计意图以规避监管要求；不得编制和对外提供虚假或者隐瞒重要事实的财务会计报告。

　　同时，87号文还提出金融企业要为会计师事务所在执业过程中落实对股东负责机制、畅通报告路径、履行必要审计程序、客观发表审计意见提供有效支持和保障，应按规定聘用年限轮换会计师事务所、审计项目主管合伙人和签字注册会计师，防止长期不轮换形成合谋的风险。

　　（七）加强境外投资与国有股权董事实质化管理

　　1、为有效防范跨境资产风险，87号外对金融企业境外投资提出更为严格的要求，即境外投资应遵循“依法合规、服务大局、商业运作、风险可控、廉洁自律、权责清晰”的原则，建立全流程、全链条管理机制，审慎运作、严控风险、廉洁经营、权责对等，失责必问、问责必严。具体看，事前要实施尽职调查和可行性论证；事中要强化全面预算、逐级授权、项目跟踪、风险监测、资产监管和资金管控，实施决策、执行、监测不相容岗位分离机制；事后开展绩效评价，实施追踪问效。对于发生损失的项目要依法落实责任认定、责任追究。

　　2、同时，87号文提出要加强国有股权董事实质化管理，避免国有股权董事虚化，以落实出资人监督机制。即，国有股权董事行使权利、履行义务时，应有效发挥“参与决策、把握流程、执行监督、信息枢纽”作用，做到忠实勤勉，更好发挥对金融企业和管理层监督制约作用。

　　二、财政体系曾要求商业银行不得通过拨备来隐藏利润，目前已被高层采纳

　　对于87号文提及的“不得通过人为调整准备金操纵利润”这一说法，财政体系实际上早就有干涉之意。2019年9月26日，财政部发布《金融企业财务规则（征求意见稿）》，明确指出“为真实反映金融企业经营成果，防止金融企业利用准备金调节利润，对于大幅超提准备金予以规范。以银行业金融机构为例，监管部门要求的拨备覆盖率基本标准为150%，对于超过监管要求2倍以上，应视为存在隐藏利润的倾向，要对超额计提部分还原成未分配利润进行分配”。

　　不过，和财政部的提出相一致，近期政策层面已多次提出要降低拨备覆盖率（参见如何理解”降低拨备覆盖率“这一提法？），以便能够腾挪出信贷额度、补充资本，增强银行信贷投放能力。例如，2022年4月13日，国常会提出“鼓励拨备水平较高的大型银行有序降低拨备覆盖率”。再比如，今年4月15日，银保监会首席检查官、办公厅主任、新闻发言人王朝弟在新闻发布会上进一步提出要“鼓励拨备较高的大型银行及其他优质上市银行将实际拨备覆盖率逐步回归合理水平”。

　　三、财政体系对商业银行的约束还体现在绩效评价方面

　　除87号文，财政体系对商业银行的约束还体现在绩效评价方面。

　　（一）2021年1月4日，财政部发布了第一份专门针对商业银行的绩效评价文件，即《商业银行绩效评价办法》（财金（2020）124号）。虽然，财政部已先后于2009年、2011年和2016年发布过类似文件，但对象则是面向整个金融行业，且均按照盈利能力状况、经济增长状况、资产质量状况和偿付能力状况四个维度进行绩效评价，差异主体现在部分指标数量与权重设置等方面。

　　（二）124号基本完全颠覆了对商业银行的绩效评价指标体系。具体看，

　　1、新增“服务国家发展目标和实体经济”这一评价维度，该维度主要涉及绿色信贷占比、战略性新兴产业贷款占比、普惠小微“两增两控”等四个大类指标和六个小类指标，政策导向性比较明显。

　　2、本次对商业银行的绩效评价更加强调突出隶属于发展质量维度的人均类指标（如人工成本利润率、人均净利润、人均上缴利税），淡化了利润增速、经济利润率等指标，剔除了ROA和成本收入比三类指标。

　　3、更加强调行业对标、综合对标（行业对标和历史对标）和监管对标，即各评价指标应做到不低于同业平均水平、自身历史水平以及监管要求的水平。

　　4、新增并突出分红上缴比例（分红金额/归属于母公司的净利润）、不良贷款增速（还原核销耗用拨备）、拨备覆盖水平（实际计提/应计提）等指标。请注意，这里的不良贷款增速=（当年新增不良+核销耗用的减值准备）/上年末不良贷款余额，因此新的绩效评价办法更加强调资产质量的真实性。

　　5、突出了经济增加值（EVA）的作用，即商业银行创造的利润扣除资本成本后的剩余利润，这里的资本成本通过股东权益和ROE计息而得到。

　　（三）除商业银行外，2016年财政体系还通过35号文建立了对证券、保险和其他类金融机构的绩效评价指标体系，这里不再赘述。

　　1、证券类金融机构的绩效评价指标体系主要由四个维度、11个细项指标构成，2016年的变化主要是降低了加权ROE的分值（盈利能力状况）、提升了净资本与净资产比率的分值（资产质量状况）。这里证券类金融机构包括证券公司、期货公司和基金管理公司等。

　　2、其他类金融机构的绩效评价指标体系主要有三个维度、7个指标构成。这里的其他类金融机构主要包括各类融资担保公司、新型农村金融机构、信托公司、金融租赁公司、财务公司等。