卓然：反腐成败话“监督”——从当今中共“反腐”依赖路径想开去

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　　江山永续,是封建帝王的梦想;长期执政,是现代政党的追求。横亘在前的，是生于忧患、死于安乐，兴于廉洁、亡于腐败的历史轮回。纵览古今，反腐败始终是统治者不得不面对的重大命题，而监督机制的成败，无疑是反腐成败的关键，也是政权存亡的关键。

　　研究古代史的学者大多认为，明朝是中国历史上政治昏乱、吏治腐败的典型王朝。但从制度层面看，明朝的监督机构偏偏最为发达：历朝历代的监察机构设置自然少不了，在职能上还有所加强，譬如御史台改称都察院，辖十三道御史；原来专门的谏官给事中，此时演变成分布在六部的监察官，从给皇帝提意见，转变为给政府各部官员挑错。对地方各省，派有专门定期巡视监督的巡按，后来又加派驻省监察的巡抚、总督。政府体系之外，皇帝还派出私人代表，到各地做专项监察，有矿监、税监等，最重要的，是监督军队长官的监军。这些人多为皇帝身边的亲信宦官，正因为如此，被阉割过的宦官到了明代被称为太监。还有听命于皇帝，权力无边，近似于特务组织的锦衣卫和东、西厂，更是皇帝监视各级官员的有力耳目。

　　应该说，鉴于历朝历代的亡国教训，对反腐败监督的重要性，明朝统治者是有深刻认识的。论反腐的决心和力度，开国皇帝朱元璋在位时堪称空前绝后。有重臣仅仅贪污六十两白银，就被处以“剥皮革草”酷刑；朱元璋自己的亲侄儿，也因数额不大的侵吞公款，被处斩示众。朱元璋之后的历代帝王也“与时俱进”，殚精竭虑，做了大量工作，在实施严刑竣法的同时，不断完善监察制度建设。至明代末期，制度安排创举达到了极至，作为一种官僚体制内的监督体系，即使用今天的眼光看，可以说也无可挑剔。

　　研究明史的人大多认为，明朝之败亡，非败于李自成，非亡于后金；而是败于政治昏乱，亡于吏治腐败。吏治腐败的无治，从监督体制的作用来说，可以认为完全失败。历史证明，不管用心多么良苦，制度多么缜密，结构多么完善，只要是官僚体制内的同体监督，绝大多数情况下，因为监督者与被监督者同朝为官，各种关系错综复杂，利益纠葛盘根错节，难免什么事都有通融转寰的可能，从而使监督异化。即使有几个清正廉明的监察官员，查出几个腐败分子，也属非常态现象，难以从根本上阻止腐败蔓延，最终结果，仍是政权彻底腐朽而灭亡。

　　当今中国的反腐状况，可以说与明朝差不多。一方面是监督机构愈设愈多、叠床架屋，人员编制大幅增加、财政投入直线上升、反腐成本日趋高昂；另一方面是官员腐败“前腐后继”，愈演愈烈。中共建政60余年，历经毛邓江胡习五代党魁至今，有从中央到地方的各级纪委、监察机关、检察院反贪局，有国家反腐败委员会和预防腐败局，有中央巡视组。可谓阵容空前、声势浩大。但效果如何，由于监督理念、机构设置、路径依赖、运作方式走的都是传统官僚体制内同体监督的套路，历史的经验让人不敢乐观。反观同时代发达国家和地区的反腐成就，欧美等国三权分立、司法独立、新闻舆论自由制度取得的斐然成就不用说，容易动摇习总书记的“三个自信”，有否定“党的领导”、与某位卸任党国大佬宣称的“五不搞”对着干之嫌；只观同是华人社会的香港，因充分发挥政府体制外的公众、媒体、舆论等社会监督职能，区区一个廉政公暑，就搞得官场河清海偃，政府廉洁指数名列世界前茅。

　　实践是检验真理的惟一标准。对于中国传统监督体制的失败，反思明代，持异议的人不多；审视当今，想否定的大有人在。为了显示这一大陆现行体制的有效，官方不时公布大批受惩贪官名单，以表反腐之决心和监督之收获。但我们知道，挖出大批蛀虫，并不表明森林得到保护，倘若不能遏制虫害蔓延，森林的毁灭只是时间问题。大陆贪官越抓越多，级别越来越高，涉案金额越来越大，窝案串案越来越普遍，就是一个危险的信号。有人挑剔民主监督模式，理由是香港也有腐败，以此否定民主监督的优越、肯定大陆现行官僚监督体制的合理。其实，正如除非我们消灭森林，否则无法消灭附生的蛀虫一样，再好的监督，也不能杜绝腐败现象。将腐败控制在最低烈度，使社会利益、公众利益得到最大限度的保护，这就是监督的价值。实践证明，官僚体制内的同体监督做不到这点，而民主监督做到了。实践同时证明，民主监督不是完美无缺的监督，但绝对是最有效的监督；而官僚监督体制虽不是一无是处，但绝对是最差的监督。

　　透过现象看本质，一个政府的监督体制安排，充分反映了主导者的权属意识。官僚体制内的同体监督，本质上是皇权主导式的官本位监督。我们知道，所谓监督，法理上是授权人对授权对象拥有的一种权利，目的是防止授权被滥用，维护自己的利益。在皇权社会，皇帝是国家的主人，各级官吏是皇帝授权的国家管理者，为了防止官吏滥用权力，损害皇家利益，皇帝必须对官吏进行监督。从理论上说，皇帝直接监督官吏最为可靠，但实践上，皇帝不可能对众多官吏进行直接监督，于是，通过设置监察机构，委派监察官员进行官僚行政监督成为惟一的可能。十分明显，这种监督体制存在致命缺陷：一是少数人监督多数人，监督覆盖面有限，难免挂一漏万，总体效果可疑，威慑力不足。二是监察官认真履行职责的结果，只是维护了皇家利益，于自己并无实惠；相反，只有与被监督对象相互利用，才能捞到好处。明代的监察官吏尤其是太监、锦衣卫、东西厂人员，只要受派到地方，无不借手中特权收受贿赂。得到好处后投桃报李，向皇帝报告时，对孝敬自己的官员饰功掩过，使其更加有恃无恐，盘剥百姓横行无忌。朝庭的监督初衷大多适得其反。即使有个别尽忠履职的监察官员查出几个腐败分子，也于大局无补。而且，这样的正直官员由于时时威胁到腐败分子的安全，往往成为腐败集团的攻击对象而不得善终。

　　现代社会是民权社会，法理上，民众是国家的主人，各级政府官员是民众授劝的公共事务管理人，民众行使对官员的监督权，乃是天经地义的事。民众的监督可以全方位、全天候；民众的监督是多数人监督少数人，其不可通融性和高效性不容质疑。这一点，香港和许多实行民主监督的政府取得的成就足以证明。

　　豪无疑问，在皇权社会，因为有一个反腐坚决，威权无上的皇帝的震慑，因为各级官员直接由中央任命、上下级之间人身依附关系不严重，因为监察官员直接受命于皇帝，身份独立、权力较大，因为部分监察官员有士大夫的忠君爱民古风，敢于履行职责，故而官僚监督体制还有一些效果。那么，在现代中国，这一切官僚监督体制赖以略显作用的必要条件已完全消失。由于共和制国体下国家主人的名义公众化，排除了公众民主监督权，一个对所有官员具有威慑作用的至高无上的权力实体实际已不存在，国家的所有权力实际上操于整个官僚集团之手。由于官员从上到下逐级任命产生，人身依附严重，往往一荣俱荣、一损俱损，上下级之间的监督几无可能。至于各级监察机构，由于完全依附于同级政府，权威和独立性尽失，基本上只能监督下级而不能监督同级更不能监督上级。这就造成了官员地位越高，腐败机会越多，受到的监督越少，到了一定的级别就几乎不受监督的反常现象。此外，由于官员任期制且权力渗透的领域过宽，有权不用过期作废的心态普遍、加上捞钱容易少受监督的条件，进一步催生了无贪不官、无官不贪的官场现象。原山东泰安市委书记、贪官胡建学就以自己的官场经历说：在中国，官做到地厅级，基本就没有监督了。原江西省副省长、贪官胡长清也反省说，如果中国有类似国外的民主监督，自己完全可能成为一个好官而不是腐败分子。权力的最大诱惑，在于可以为所欲为，为所欲为的前提是不受监督。因此，拒绝、排斥一切形式的监督是权力集团的共同追求，也是每一个掌权者的利益所在。一个世界反腐通行的官员财产申报制度在中国遭到强烈抵制，千呼万唤出不来，就是最有力的说明。依靠权力者自律或内部相互监督，在政治上、利益上、人性上、心理上均缺乏支撑。在如此政治生态之下，如果将民主监督排斥在外，完全借重于官僚行政监督，其结果，除了利于监督者与被监督者无所顾忌，方便上下其手、相互勾结、以权谋私、损害公众利益外，我们实在不能指望什么。当今大陆的情形，基本如此。也许反对者会问：胡建学、胡长清说他们没有监督，他们不是被挖出来了吗？不错，中国是挖出了不少贪官乃至高级别贪官。但从不少贪官栽倒的过程看，许多是民众冒死举报的结果，一部分是意外暴露。真正官僚监督体制发挥作用的少之又少。此外还有一个问题是，当代中国反腐制度挖蛀虫的“正能量”是否高于催生蛀虫的负能量，蛀虫被挖出的速度是否高于繁衍的速度？如果不，则森林的毁灭仍然是时间问题。

　　有人说，反腐监督体制的设计考验政治家的智慧。这是对政治家的低估。我们完全不必为政治家的判断能力担心。实践检验过的两种模式摆在那里，比较完全可以鉴别，无须去“摸着石头过河”。至于抉择，我认为考验的只是政治家的道义公心。说白了，就看政治家们是代表官僚集团的利益，还是代表广大人民群众的利益。当然，从来就没有什么救世主，作为现代公民，我们有许多该做的事，包括自觉参与并积极推进民主监督。

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