张蕴岭：东盟变了么

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　　最近，有关东盟的议论很多，由于美国在华盛顿召开了与东盟成员的领导人会议，把双方关系提升到“全面战略伙伴关系”，多数东盟成员参与了美国领导的“印太经济框架”等等，一些评论认为，东盟变了。鉴于我国与东盟之间有着紧密的关系，人们自然关心，东盟是否变了。

　　我的回答：基本没变，但有调整。

　　基本没变的方面是哪些呢？在我看来，东盟有三个基本没变：一是东盟团结，二是开放发展，三是以东盟为中心。

　　所谓东盟团结，主要是指成员国在区域共建上团结一致，共同维护东盟的基本利益。东盟不是一个区域管理组织，而是一个区域性协商合作组织。一位东盟前高官强调：中文把ASEAN翻译成东盟是不对的，我们不是“盟”，而是“协”（Association），“盟”是法规一致，“协”是协商一致。东盟是通过协商达成共识，在共识基础上开展合作的，是通过各成员国的努力，而不是靠东盟组织来实现目标的。

　　东盟认同成员在国家制度、治理方式、对外关系上的多样性，但在区域共建上是目标一致的。对内，各成员国协力共建东盟共同体，把东南亚建成一个和平与发展的地区。对外，各成员国“抱团取暖”，协力为东盟发声和争利。尽管内外部发生很多变化，但东盟团结的基本面没有发生变化。观察东盟，值得注意的是，东盟团结，不是要大家一起反对什么，而是要一起做什么，有别于传统的结盟对抗，这非常重要。

　　所谓开放发展，是说东盟通过对外开放，推动发展，始终把促发展放在首要位置。从东盟构建特惠贸易安排、自贸区，到推动“10+1”对话合作机制和自贸区，再到领衔构建RCEP（区域全面经济伙伴关系协定），都是旨在对内对外推动开放，促进经济发展。这里，可以回顾1997年东南亚严重金融危机/经济危机，在东盟经济遭受重创的情况下，东盟没有采取保护主义措施，而是加快推进自贸区建设，加大开放力度。因为只有这样，才可以改善区域经济发展环境，吸引外来投资进入，促进经济回升。东盟与中国率先构建自贸区，在保护主义、单边主义肆虐的时候，东盟决定领衔推动RCEP谈判。东盟推动集体开放议程，但并不限制成员国参与其他开放措施安排，比如，在美国推动TPP（跨太平洋伙伴关系）和日本牵头CPTPP（全面进步跨太平洋伙伴关系）、美国推出“印太经济框架”时，东盟部分成员自行选择参加。

　　东盟区内资源有限，依托外部市场，吸引外来投资，是东盟成员经济发展的重要保证。我们看到，尽管新冠疫情仍没有退去，东盟国家都在应对疫情的同时，尽力推行积极的开放措施，大力吸引产业转移和创新投资，加快经济的发展。在世界经济下行压力增大的形势下，东盟可能成为经济增长的亮点，这无疑会提升东盟对供应链重构的吸引力。值得注意的是，东盟坚持开放发展，重点是创建区域有利的发展环境，通过参与实现提升，而不是要主导规则制定。

　　所谓以东盟为中心，主要是指东盟自主规划和推动议程，在发展对外关系中坚持东盟的自主性。在自主规划和推动议程上，东盟做的事情不少，主要是构建了多层、多向的“东盟+”对话合作机制，由东盟领衔推动构建“东盟地区论坛”、“亚欧会议”，以及推动RCEP谈判等。这些机制不仅有利于东盟发展本身，而且也有利于东亚和相连地区。

　　东盟作为10个国家的合作区，无论从地缘战略，还是从现实利益上，都具有很大的吸引力。东盟的朋友自己开玩笑说，东盟就像一个并不漂亮，但很有魅力的少妇，大家都愿意来与东盟打交道。这对东盟来说，是好事，因为这会为东盟带来利益，提升其影响力，但也具风险，可能会使得内部分裂，或者逼迫选边站。在此情况下，维护以东盟为中心，就是维护东盟的团结，受益而免受损的保障。其实，在大国竞争的形势下，以东盟为中心，是一种“以守为进”的智慧选择。值得注意的是，以东盟为中心，并非基于拒阻思维，而是一种开放思维，并非寻求东盟主导，而是力求东盟导向（driver seat）。东盟存在不少问题，面临诸多挑战，在复杂形势下，保持了向好的发展，这不容易。

　　东盟所做的调整主要是对外关系。东盟是一个开放的地区，对外关系的原则和特征，可以简单地概括为：双轨和平衡。所谓双轨，是指各成员国对外关系与东盟整体对外关系。各成员国各自开展对外关系，以不违反东盟总体利益为原则，东盟代表成员国整体与外部打交道（包括国家和国际组织），为东盟争利和创利。所谓平衡，主要是指东盟整体的操作，一是内外平衡，以内平外，防止被外部主导；二是在各外部力量间，特别是在大国间进行平衡，制约“一家独大”，防止在本地区发生冲突。

　　美国对华全面战略竞争拉开了中美战略碰撞的大势。东盟与美国和中国都有着密切的关系，不选边站是一个基本的战略选择。不选边站，不是不做选择，而是做基于东盟利益的“平衡选择”，也可以称之为“平行选择”。平衡不等同于平等，平行不等同于等距离，具体如何选择，主要基于自身利益。

　　拜登总统表示，美国与东盟关系开启了一个新时代，力邀东盟参与美国的战略设计。就东盟与美国的关系而言，总的看，东盟既不对接，也不反对美国的战略驱动，在尽可能维护自主性的基础上，与美国进行互动和链接。美国提出“印太战略”，东盟并没有反对，而是接受了“印太”概念，发布了自主性参与“印太战略”的文件（东盟印太展望）。东盟强调，印太是亚太和印度洋地区的合称，东盟地处中心地位，参与印太的基本原则是以东盟为中心，印太框架要体现包容性，东盟要在印太经济和安全框架中发挥导向力（to lead the shaping），在多重竞争中发挥中间人（broker）的作用，参与并维护东盟制定的国家关系基本框架和原则，利于东盟的共同体建设，实现双赢等等。东盟没有参与美国推动构建的“AUKUS”安全同盟和“四方对话”机制。美国推动“印太经济框架”，东盟多数成员国参加，但东盟没有集体参与。美国邀请东盟国家在华盛顿举办美国—东盟领导人会议，把美国与东盟的关系提升为全面战略伙伴关系，但在联合声明中，东盟让美国明确表示，尊重东盟牵头制定的基本规则，如“东盟友好合作条约”（TAC）、“东盟宪章”等，尊重东盟的中心地位，以及东盟参与印太战略的自主立场等等。可以看出，东盟对于发展与美国的关系是积极的，但尽力保持自主性，避免过度倾斜和陷入战略竞争旋涡。

　　在成员国对美关系方面，情况更复杂些。美国与东盟一些国家有着特殊的关系，美国与菲律宾、新加坡、泰国是军事同盟关系，与越南是非盟友伙伴关系，这些国家都有维护与美国特殊关系的意愿和利益诉求，“近美”是一个基本选择。但是，出于现实利益，在处理美国与中国的关系时，他们也尽可能保持“平行发展”，在复杂多变的形势下，力求实现“智慧平衡”（smart balance）。这种平衡具有动态调整的含义，在一定情况下，出于自身利益的考虑，在处理上会采取非平衡的灵活做法，不过，只有在特殊情况下，才会过度倾斜，甚至一边倒，目前看，尚未有这样的情况发生。

　　中国与东盟接邻，双方不仅有着特殊的近地缘关系，而且也发展起来了紧密的利益链接。基于多方面的原因，二战后一段时期，中国与一些东南亚国家的关系不好，政治对抗、矛盾冲突、甚至战争都曾发生，南海海域的争端也一时难以解决。冷战结束后，双方通过“双轨机制”逐步发展起了全面战略伙伴关系，在改善与加强双方关系上，东盟的作用功不可没，从小心翼翼地开展对话，到积极推动自贸区、构建战略伙伴关系以及缓解南海争端，双方找到了利益汇合点，达成了战略共识，加固了利益基础。

　　中国把与东盟的关系置于外交的突出地位，支持以东盟为中心，支持东盟参与印太的基本方略。中国是东盟最为重要的合作伙伴，在一些方面，中国的作用无可替代。因此，东盟成员与东盟整体对发展与中国的关系都给予高度重视。总的看，发展与中国的关系、加强与中国的合作，是东盟成员国的基本共识。东盟在参与印太战略的展望文件中强调，印太战略要包容，意在不要围堵中国，在美国—东盟峰会期间以及参与美国领衔的“印太经济框架”时，东盟领导人都明确表示，不要，也不能与中国脱钩。这是东盟国家的真实想法，因为东盟的产业链与中国有着紧密的联系。不过，随着东盟享有美国（还有其他盟国）提供的更多优惠，中国受到了更多的制约，中国的许多竞争优势可能会被降低，这也许是东盟许多国家愿意看到的。

　　值得指出的是，有两个因素对中国与东盟的关系影响很大：一是南海争端；二是中美战略竞争，受到内外因素的影响，会不时出现震荡，也可能会出现紧张局面。

　　中国正面对一个与以往不同的东盟和东盟国家。东盟与中国既开展合作，又保有距离，而合作与距离之间的弹性张力受到复杂因素的影响，处理好了合作会增强弹性，处理不好会拉大距离。新形势下，中国与东盟的关系需要有更强的韧性。