井底望天：魔都往事：居委会简史

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　　（一）上海“一市三治”格局的形成

　　1843年，根据中英《虎门条约》，上海（县城）成为英国人可长久居住地，1845年订立《上海土地章程》，相当于“租界”的根本法，英租界同时开立。此后，美国、法国根据《望厦条约》、《黄埔条约》，相继设立美租界、法租界。

　　1844年的《中法黄埔条约》规定：对法国商人开放上海口岸（法国外交部档案）

　　上海一开始也是华洋分处，到1853年以后才华洋混杂，起因就是小刀会起义。1853年9月小刀会把上海县城占了，清军1855年初才把小刀会镇压下去。小刀会起义发生时，县城里外共有35万人，到小刀会起义被镇压下去以后县城还不到4万，相当大一部分跑到租界里面去。

　　那时英国政府和租界当局都是希望把这些人赶出去，但租界实行地方自治，权力是靠投票来决定的，靠有钱人投票决定。

　　租界里的商人们觉得混处有好处，因此商人投票的结果是欢迎华洋混处，就修改章程，上海租界就变成了“国中之国”，租界变成了中国政府管不到的地方。

　　1853-1854年，清朝正处在关键时刻，太平天国把南京攻下变成了天京，清政府只好用曾国藩他们来打。小刀会占领县城以后，把知县袁祖德杀掉，又把上海道台吴健彰抓起来。

　　小刀会起义首领刘丽川和吴健彰是广东香山老乡。道台是广东人，到上海来做官，旁边必须有一批听得懂地方话的人帮他，小刀会把吴健彰道台身边的人都发展成小刀会。

　　当时道台银库里有几十万两银子，道台要把银子弄走，小刀会就要把这银子抢出来。因此小刀会起义最初是为了这几十万两银子。

　　刘丽川偷偷把吴健彰放走。吴健彰逃出怕想办法弄钱送给清朝政府镇压太平军。吴健彰在一条船上办公，连个办公室都没有，根本管不了上海地方的事情，上海的地方政府基本处于瘫痪状态。

　　各种各样的因素凑在一起以后，1854年以后上海租界的性质就从华洋分处变成了华洋混处。租界的政府就是工部局，管理社会治安有巡捕，犯法有法庭处理，就变成“国中之国”。

　　上海最初有3个租界：英租界、美租界、法租界，后来英租界和美租界并成一个公共租界，就只有两个租界，当时全国共26个租界。

　　身着官服的清朝官员，右侧公案前坐的是上海道台

　　上海租界示意图 https://zhuanlan.zhihu.com/p/217588516

　　上海后来出现了一个奇怪格局，叫“一市三治”。一市就是一个大城市，大上海。三治，就是三个政府管理。

　　近代上海有三个政府：

　　一是公共租界，管苏州河南北，延安路以北那一大块地方；

　　二是法租界；

　　三是华界，包括南市、闸北两块。

　　三个政府，三套法律。电压都不一样，有110伏，也有220伏。电车轨道不一样，从闸北通过公共租界、法租界到南市要换三次车。

　　黄包车执照也不一样，每个区域有自己的牌照，一个黄包车夫至少要捐两张牌照才能够跨区域，否则只能在自己区域里营生。法律的差异更是很难想象。在华界里认为是最该杀头的事情，到租界里摇身一变成了民主权利。

　　旧魔都的管理就很复杂：比如，在公共租界和法租界交界的地方，即今天的延安东路，原来是洋泾浜，洋泾浜上造了九座桥，桥上就是两个租界的人做生意、进行交换的场所。

　　洋泾浜是走私贩毒的绝佳场所。租界在名义上是反对 贩毒、运毒的，但是如果毒贩在桥上交易，巡捕从法租界那边来，法租界那边吹下哨子，毒贩就能从桥上跑到公共租界，法租界的巡捕不能够越过桥来执法，桥上于是变成三不管的地方，在老上海，租界、华界交界都是管理薄弱的地方。

　　管理薄弱就变成缝隙，“一市三治”就是这样的特殊格局。各个区域的行政系统不一样：华界用中文，公共租界司法、公文、法庭判案都用英文，法租界判案、公文用法文。司法系统、治安系统、教育系统、卫生系统、货币系统都不一样。

　　利用这种缝隙效应的一个典型就是我党，中共一大是在上海法租界，一大会址在1921年是上海的边缘，是城乡接合部，一大会址的前面就是菜地，不远就是农田，二大会址位于现在静安区靠近延安路高架一带，那是两个租界交界的地方，就是靠缝隙，我党在20年代到30年代初曾规定，活动一定要充分利用上海统治薄弱的地方。

　　据邓先生回忆，她跟周先生在上海搞地下活动，不到一个月肯定换个地方，每到一个地方只要报一个名字，不管是真的假的，只要你交钱就能住下去，没人管你。

　　当时魔都还有一个今天很难想象的特殊制度，就是治安实行市场机制，谁的钱多，保安的级别就高。因此孙先生在魔都的时候，有华侨支持多给巡捕钱，这样安全保障就没有问题。魔都那个时候保安的级别不看政治制度，不看政治态度，只看钞票，钞票多级别就高。

　　（二）共产党进上海

　　从1949年5到1950年5月，我党用了一年控制了上海局面。占领上海之前，我党在丹阳县城进行了20天整训，为接收上海进行了大量准备，包括社会经济金融阶层方方面面准备了详细资料。

　　丹阳整训后，开始打上海，结果开局不利一方面是有些轻敌，结果遭遇顽强抵抗，给老蒋搬家（抢运黄金白银美钞到台湾）争取时间；另一方面，为尽可能保护上海，解放军不许用重炮。

　　后来采用了围三阙一，以及有人投诚，国民党军跑到舟山，解放军最终歼敌15万，自身伤亡也很大，超过7000人。解放进了上海，不进民宅睡大街，获得上海市民好感。竺可桢、荣毅仁老先生回忆录里都有记载。

　　《晨曦—上海解放》（油画，陈宜明、颜秉卿、任今今）

　　1949年5月27日，解放军严格遵守城市政策，不住民房，露宿街头（照片），被后人称作“解放军送给上海人民的第一份厚礼”

　　接着是启用旧警察稳定秩序，肃清敌特间谍，打击犯罪稳定社会治安，进行金圆战，用人民币换老百姓手里的金圆券，打击外汇股市庄家，投机商团灭；稳定棉煤粮食物价，举全国之力，险胜投机商。

　　外国利益怎么收回的呢？当然是不承认一切不平等条约啦，但是房地产和洋楼，还在老外手里。当时的财税局长顾准，利用征税的方式，对老外这部分权益，实现了动态清零。

　　比如，汇丰银行大厦，含泪卖给了内企。汇丰想搬走门口的两个铜狮子，也不被允许，理由是铜是稀缺战略物资。从此，黄埔江畔，十里洋场，回到人民怀抱。

　　改开后，汇丰回来竞标想买回大厦，只是浦发出价更“高”。现在的汇丰大厦里面应该是浦发银行吧，门口的铜狮子，是复制品。还有，沙逊大厦变成了和平饭店，茂名公寓变成了锦江饭店。

　　老蒋转进台湾后，一看上海很安定祥和，决定轰炸杨树浦电厂。当时解放军缺乏制空权，国民党军嚣张到什么程度？头一天派军机发传单，告诉市民第二天要轰炸，大家不要出门。

　　这次轰炸，毁了电厂80%。这是欺负共军没有防空和空军。陈毅一看这个问题解决不了，赶紧呼叫中央。当时中央是刘少奇同志在北京看家。主席和总理呢？在莫斯科和斯大林battle呢！刘少奇收到呼叫，感脚头大，呼叫转移至莫斯科。

　　这时候双方battle完毕，洒血为盟。盟约有一条，如果一方被打，另一方有义务回怼。斯大林收到呼叫后，秘密派了一个混合集团军，到上海。这个军超过3500人，包括一个喷气式战斗机团，一个螺旋桨战斗机团，一个高炮团、一个雷达团，还有一个探照灯团。

　　不久老将的飞机又来了，结果自然被打下来。然后老蒋派侦察机过来，发现是机场上是米格战机。经过痛苦抉择，老蒋决定将舟山海陆空三军，12万人，撤回台湾。解放军顺势收复舟山，海上封锁解除。这时候是1950年5月，整整一年多时间。

　　（三）居委会软着陆

　　之前提到，旧魔都治理复杂，一市三治，公共租界，法租界，华界，一言难尽。后来日伪统治，40年代前后开始，实行的是保甲制度，而当时社区的基本单位，好像是叫里弄（long，四声），这个里弄里，阶层杂错，利益纠葛不清。

　　典型的石库门里弄，就是著名的里弄。日伪投降后，老将接手，实行了一段居民自治，实际上很快也转向了保甲制。等我当接手时，面临的是保甲制+里弄政治，可以说，是一大摊子。

　　除了面对流转过频、聚集过密与阶层杂错的上海社会特质外，当时，全市30个行政区，1193个保，28552个甲。这里面又分单位人：比如工人和军公教，这是基本盘。还有非单位人，即社会人，没有单位，群众基础又薄弱，只能从改造保甲和里弄下手。

　　还在入城前夕，我党就对上海各种帮派势力在非单位人群中的渗透与影响做过摸底调查：上海社会，复杂离奇，帮会力量，遍及各阶层，其中下层分子则伸入下层社会，且多为警备司令部、警察局及特务机关所利用。

　　有些为了求职业、找靠山而不得不加入的，如某些部门的工人（尤其码头工人）、车夫，戏院、舞厅、妓院、澡堂、茶馆、饭馆、理发馆等业的从业人员，小摊、小贩与中小工商业主，以及一部（分）警察及公务人员等。

　　石库门里弄，引自《远去的都市：1950年代的上海（近世中国）》，张济顺 著

　　长话短说，我党针对复杂的局面和形势，在上海采用软着陆的方式，逐步建立了基层组织。到1950年5月，军管会和人民政府总共建立102个办事处、53个乡政府和573个行政村。

　　上海市第一个居委会：宝兴里

　　到1952年6月，全市80%的里弄建立了居委会，将占市区人口70%的324万余居民组织其中，居民委员34000余人。到1953年，全市11555条里弄建有居委会1961个，居民小组36000余个，居委会委员95284人，下设福利、文教、治保、卫生、调解、优抚、妇女等专门委员会23115个。

　　上海市第一个居委会：宝兴里

　　至此，居委会组织基本做到全覆盖，以“软着陆”的方式取代了保甲制。与保甲制类似，我党首先确定居委会是由“居民自行成立的群众自治组织”，并明确其宗旨为“解决居民的公共福利问题”。

　　最初的居民组织较为普遍使用的名称是居民福利委员会”。居委会承担的任务中，居民的公共福利被置于重要的位置。

　　1950年代初，居委会正在认真商议。引自《远去的都市：1950年代的上海（近世中国）》，张济顺著

　　（四）里弄再整顿

　　解放头五年，里弄变化可称神速，但距离国家统合社会的目标与按照阶级理论重组社会的构想，上海里弄远未达到。中共入城之初遭遇的那个旧里弄还在隐隐作祟。正如里弄工作的领导机关所了解的：“上海虽经历次镇反，但敌人的社会基础尚未能彻底控制、管理”。

　　到1954年里弄整顿前，里弄组织“政治不纯”的情况已极为严重。从37个作为先行一步的“整顿试点”的里弄统计结果看，里弄的“敌情”警钟长鸣，劳动人民集中的29个试点尤是。

　　在整顿对象9160人中清理出“五类反革命分子”1931人，其中特务占31%；各类分子722人，其中伪军政警宪人员占48%。

　　里弄工委在整顿结束时的总结报告所披露的情况更是触目惊心：“平均整顿前每一个（里弄）组织单位中有4—5个主要干部有严重政治历史问题的……部分地区里弄组织领导几乎完全为反革命分子和各类坏分子所窃据，不纯程度更为严重。”

　　其中极端的一例来自嵩山区：原第一办事处11个居委会平均每个组织中有10人是有严重政治历史问题的。

　　一部分里弄干部以居委会为谋取私利的场所，保甲组织的腐败现象也开始在新的里弄组织中复活。铺张浪费、贪污挪用、强行摊派是早期居委会普遍存在的问题。

　　1954年里弄整顿前居委会委员以上干部有严重违法乱纪行为或作风极度恶劣的达2218人，平均每个居委会有1—2人。奇怪的是，中上层住宅区居委会干部的政治情况倒比下层居民区“清白”得多，政治运动的清查对象也少得多。

　　里弄工委发现，在一些高等住宅区，属于政治清理对象的居委会干部很少，如常熟区永嘉路、永康路居委会，5000个居民范围内，交代对象仅18人且情况简单。

　　但政府并不因此感到上层里弄组织的干部那么可靠，相反，从历次政治运动中已经掌握的情况看，“蒋匪高级军政官吏和历史性的特务大部分住在高等住宅地区”。

　　除此而外，“这类地区居民中与港、澳、台及资本主义国家有关系的也很多”，大部分是资产阶级，其中有少数不法资本家。上层里弄中既缺少中共可依靠对象，也很难掌控居民的政治动向，里弄工委为此很伤脑筋。

　　这是里弄迅速换颜之后上海“旧社会”对中共阶级路线形成的新一轮挑战，当局充分意识到问题的严重性：“如再不进行系统的清理和整顿，健全里弄居民组织制度与工作，必然会影响社会主义建设和社会主义改造，也就不能更有力地全面地组织群众和残余的各类反革命分子作有效的斗争”。

　　1954年7月，在先行试点的基础上，上海市委做出决定：“在1954年内对全市里弄居民委员会及妇女代表会议的干部、摊贩、失业人员以及其他方面约60万人进行一次全面的、系统的整顿工作，作为上海今年改革改造的一个重要方面”。

　　与1953年结合劳动就业进行的里弄组织整顿不同，1954—1955年的第二次里弄整顿不带任何福利目的与内容，完全是政治性的，沿用了政治运动的方式与路径，突出了镇反的主题。

　　市委要求通过整顿，“提高里弄干部和居民的政治觉悟，划清敌我界限；清理其中的残余反革命分子、封建势力以及社会治安分子；初步弄清居民中的政治情况；在清理工作的基础上整顿和健全里弄居民组织，加强党和政府在里弄组织中的领导，健全里弄中各种群众组织……以进一步密切政府和人民的联系，贯彻‘镇反’，巩固人民民主专政”。

　　这次里弄整顿与镇反运动的过程、方式并无重要差别，但这次居委会干部成了整顿的首要对象。市委指示，里弄整顿“先干部后群众，首先应训练和纯洁现有的里弄干部，作为运动开展时可以依靠并亲自取得经验的骨干力量”。

　　因此，干部清理是里弄整顿的重头戏。作为人数最众的重点对象，委员以上的约11万里弄干部首当其冲。被清洗出列的“有严重政治历史问题”的里弄干部7689人，反革命家属1339人，严重违法乱纪分子2218人，共11246人，占原有干部总数的11.3%。严重政治历史问题干部中逮捕法办了894人，管制271，拟法办683人，一般清理5841人。

　　经过整顿，里弄干部实现了一次“大换血”。整顿前近11万人的里弄干部中，46796人因政治历史问题、在业在学、家务忙、身体衰弱等各种原因被清除、落选或不再担任，约占42.1%，吸收进入居委会和妇代会的新干部48387人，多于被清洗与淘汰者。

　　新干部中的75.8%是职工、机关干部、失业工人和独立劳动者以及这些人群的家属，这个群体具有“五多二少”的特征：工人家属多、职员家属多、失业工人多、独立劳动者多、妇女多；在业少、在学少，女性与非单位人在里弄组织中占据了绝对优势。

　　居委会（妇代会）和家属委员会的区辖范围较前缩小，从1961个组织单位增至3086个组织单位，为整顿前的157%，里弄干部人数也相应增加，21个市区的2798个组织单位共有干部161630人，委员以上干部100925人，平均每一里弄组织范围内有50人，其中包括委员以上干部36人。

　　1955年里弄整顿结束以后，里弄的政治情况仍然复杂，思想斗争仍很激烈，“社会主义思想还没有占据绝对优势，资产阶级思想仍旧起着很大作用”。“个人利益与长远利益的矛盾，在里弄中表现得更是突出，排队抢购，拖技工后腿，不让去参加国家重点建设工程等现象，时有发生。

　　残余封建思想和落后意识在居民群众中仍很严重地存在着”。从里弄整顿后，共产党的这支依靠力量又经历了不间断的组织整顿与社会主义教育，到1960年市委决定在里弄中进行社会主义和共产主义教育时，执政者对职工和劳动人民家属政治状况的基本评价仍未有根本性的改变。

　　经过一系列的政治思想教育和参加社会劳动的锻炼，广大里弄居民的思想面貌已经起了很大变化，大多数职工家属和劳动人民及其家属的政治觉悟有了很大提高……但是，里弄居民的政治思想情况仍然比较复杂。

　　当前疫情防控形势下，有关单位和组织，有必要重温一下我党当年艰苦奋斗的这段历史，深入学习领会成立居民委员会的初心和使命。

　　（五）社区治理下的居委会嬗变

　　当然，居委会不是唯一的基层社区治理组织。根据《超大城市的社区治理：上海探索与实践》一书所载（本部分内容主要来自该书），1950年代初期，政府在城市基层的行政组织有三种情况：街政府、公安派出所内设民政干事、街公所。

　　之后，只保留了公安派出所内设民政干事的管理组织形式。同期出现的居民委员会、治安委员会、居民组等组织，日常工作受民政干事“指导”。

　　按毛主席指示，1953年6月，彭真组织撰写了《关于街道办事处组织、居民委员会组织和经费问题的报告》。报告建议：居民委员会必须建立，它是群众自治组织，不是政权组织，也不是政权组织在下面的腿；城市街道不属于一级政权，但为了把很多不属于工厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，减轻区政府和公安派出所负担，需要设立市或区人民政府的派出机关—街道办事处。

　　此后，内政部起草了《城市街道办事处组织通则》和《城市居民委员会组织通则》。1954年12月底，全国一届人大四次会议通过《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》。到1956年，各地相继完成了街、居两级组织的组建工作。

　　1.居委会再整顿

　　1982年《宪法》确立了居委会自治性质，明确其任务为“办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议”。

　　1982年，民政部召开“城市基层政权管理体制改革问题座谈会”，揭开了城市基层管理体制改革的序幕，提出了“社区服务”的概念，明确了“社区服务”的内涵和发展方向。

　　1983年，上海市开始进行居委会整顿，切实落实居委会的自治性质，对超出居委会性质任务的工作予以压减。整顿到1985年7月全部结束，将原有1884个居委会调整为2831个，重新选举了居委会人员。

　　在整顿的基础上，上海1986年2月颁布《上海市居民委员会工作条例（试行）》，同样强调居委会的自治性。

　　1985年街道改革之后，街道管理职责的扩展加大了其对居委会的依赖程度，同时强化了居委会对街道的依附关系。

　　1989年，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（简称《居组法》）正式颁布，明确街道与居委会的关系是指导与协助的关系。

　　《居组法》再次确认居委会的自治性，同时规定居委会的工作经费、生活补贴和办公用房由政府提供或解决，事实上构建了居委会对政府及街道的资源依赖关系。

　　1990年，上海市政府第104号文件规定将居委会干部纳入事业编制。1991年，上海市委提出创建文明小区、文明社区，将街居组织的日常工作纳入对社区和干部的考评过程，街居工作进一步规范化的同时，居委会的行政化色彩也愈加浓厚。

　　作为“中央—地方—市县区—街道、居委会”这一垂直行政体系的末梢，居委会工作人员在大众的心目中其实是国家“干部”，也就是“吃皇粮”的。

　　2.上海模式

　　上海街道体制改革也在推进。1995年5月，上海市开始“两级政府，三级管理”试点改革（即“上海模式”），本质是通过城市管理体制改革，推动第三级管理层—街道承接市、区两级相关政府部门的行政职能，同时强调政府在街道层面的行政性权威。

　　换言之，在城市社会管理体制中，街道由单纯辅助政府处理行政性事务上升为全面管理社区内部的公共事务。由于街道办事处通过人员选拔、工资评估、绩效考核等机制，将行政工作传递给下属的居委会，使居委会失去了自治性，成为街道的“腿”。因此，居委会作为法理意义上的自治组织，却不得不面临日趋行政化的尴尬。

　　卢湾区五里桥街道是试点之一。1995年12月，五里桥街道建立内部专业委员会，对区部分派驻机构进行归口管理。同月，成立城区管理委员会，由街道办事处、条上各部门、街区内人民团体、企事业单位、居委会代表及居民群众代表组成，以社区事务协商会议为活动方式，目的是“充分发挥政府在社区建设中的主导作用、企事业单位的资源作用、社会团体的中介作用和居民群众的基础作用，从而动员社区内各种力量参与社区建设与管理”内部专业委员会和城区管理委员会的做法于1996年在全市范围内推开。

　　1996年3月，上海市召开城区工作会议，市委、市政府下发《关于加强街道、居委会建设和社区管理的政策意见》，进一步完善“两级政府，三级管理”的城市管理新体制。“街道与区有关职能部门要在分清事权、明确责任的前提下，按照分税制财政体制的要求，进一步充实街道财力，使街道、居委会更好地行使职能”。文件对街道的人员编制、职权划分、工作队伍、财力支持、办公用房等方面作了明确说明。

　　1997年1月，上海市十届人大常委会第三十三次会议通过《上海市街道办事处条例》，规定了街道14项职责，职权也极大扩充。比如，街道办事处有权对区人民政府有关部门派出机构负责人的任免、调动、考核和奖惩，提出意见和建议。同年，上海市委出台《关于加强和改进社区党的建设工作的若干意见》。这些文件的出台标志着“上海模式”的制度化进程正式完成。

　　街道体制改革是这一时期社区建设“上海模式”的核心内容，在街道与上级政府的关系方面，尽管街道党工委和办事处都只是派出机构，但事实上担负起了一级政府的行政管理职能。

　　在党政关系方面，街道党工委的领导核心地位不断强化，因而“做强街道”不仅是做强街道办事处，而是党工委、办事处的双重做强。1996年《政策意见》则明确了居委会在人员配备、经费收入、办公用房等方面的支持措施，在规范化推进的过程中进一步将居委会纳入“两级政府，三级管理，四级网络”体系。

　　1995年至1997年的上海街道体制改革以及以“做强街道”为基本特征的“上海模式”在全国产生了较大影响。街道权力一方面大大强化，另一方面也出现了向社会分化的倾向，拥有一定权力的城区管理委员会体现出半行政半自治的特征。

　　街道委员会制的创设构建了一种行政生态，可以把政府和政府之外的成分对接起来，有利于解决政府内部的条块矛盾、条条矛盾。经过此轮改革，上海的街道体制基本成型。

　　3.社区建设探索

　　但随着改革的进一步扩大和深入，社区服务实难包含政府所希望的城市基层社区组织所要承担的职能。民政部在社区服务基础上提出的社区建设开始受到中央重视。

　　1998年，国务院在民政部原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，赋予民政部“指导社区服务的管理，推动社区建设”的职能，社区建设作为政府的一项重要工作被提上议事议程。

　　1999年，民政部制定了《全国社区建设实验区工作实施方案》，并先后在北京、天津、上海、武汉等城市设立了4个“中国城市社区建设研究中心”和26个“城市社区建设实验区”。

　　该方案第一次以政府文件形式提出了“社区自治”的概念，强调要“逐步完成城市基层管理体制由行政化管理体制向法制保障下的社区自治体制的转变。

　　实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实现社区居民的自我教育、自我管理、自我服务”，并提出“按照‘社区自治、议行分设’原则，以社区居委会或社区委员会作为社区内的主体组织，探索社区内议行分开的社区建设组织形式”。

　　2000年12月，中办、国办转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发〔2000〕23号文件），作为指导全国社区建设的纲领性文件，该《意见》明确了社区分类的标准、社区建设和社区居民自治的关系、社区居民自治的内容、突破路径、与社区内其他组织的关系。

　　2001年7月，民政部在青岛市召开“全国城市社区建设工作会议”，明确指出全面推进社区建设的要求、目标、方法和措施。

　　4.上海居委会功能与定位再探索

　　上海也开始重视和反思居委会的功能与定位。2000年4月，市委市政府召开上海市社区工作会议，提出了“再接再厉、促进社区建设再上新台阶”的要求。

　　一方面，将城市社会管理体制由“两级政府、三级管理”延伸为“两级政府、三级管理、四级网络”，即将居委会纳入“四级网络”（市、区、街道或乡镇、居或村委会）体系。

　　另一方面，“去行政化”也成为上海社区建设的重要导向，居委会开始探索激发居民自治的新路径。主要包括居委直选、议行分设、三会制度、自治家园等举措。

　　在授权合法性方面首先就是居委会以直接选举（简称直选）的方式进行民主选举。从2003年起，中国城市居委会直接选举进入了一个全新发展阶段。

　　2006年2月，上海市民政局颁布《上海市居民会议制度实施办法》和《居民委员会职责和工作制度》，6月起全市进行了第八届居委会换届选举。

　　作为居委会成立以来换届选举规模最大的城市基层民主试验，参加换届选举的居委会数量达到3194个，其中1719个居委会进行了直接选举，直选比例达54%，更有84个居委会进行了“海选”。

　　到2015年，在4001个开展换届选举的居委会中，直选比例已高达96.9%。但有学者也注意到，在部分社区，高投票率的背后并不是居民的积极参与，而是由社区积极分子接受委托投票所致的事实上的“复票权”带来的。

　　对上海市30个居委会选举的调查显示，只有13.7%的居民没有接受委托投票，有21.9%接受委托投票超过3张，个别人接受委托超过30张。

　　上海还曾对居委会实行“议行分设、选聘分离”并配合以“社工站”的方式来推动社区居民自治。主要是通过“机制创新”和“机制嵌入”实现。在机制创新时期，秉持议事层和执行层相分离的原则，议事层由民主选举产生的居委会成员组成，按照“属地化”原则，居委会成员必须是本社区居民，为不拿工资的志愿者；执行层则由街道通过招聘而来。

　　在机制嵌入时期，原来由居委会直接负责的行政性事务转给社区工作者承担，基本思路就是设立“社工站”，形成“议行分设、选聘分离”的组织结构。此时，社工站作为社区的执行层，由街道购买服务的社会工作者组成，他们可以不是本社区居民，其工资由街道发放，其工作受居委会监督与考核。

　　2003年起，“居站分离”的运作模式开始在全市进行直接选举的居委会推行。所谓“居站分离”，就是居委会与社区工作站职责分离，社区工作站承接从居委会剥离出来的行政服务和管理工作，使社区居委会摆脱沉重的行政负担，从行政事务中脱离出来。

　　在组织管理和职能任务上恢复居委会的自治地位，主要从事居民自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的工作。根据自身不同情况，各街道采取了多种形式的尝试，大致可以归纳为一站一居、一站多居、一居多站等形式。

　　5.社区共治探索与居委会

　　2012年，党的十八大正式将“协商民主”写入文件。2013年，十八届三中全会提出要创新社会治理体制、提高社会治理水平，推动社会管理向社会治理转变。

　　2015年2月至7月的半年时间内，中共中央和中办国办相继下发文件要求加强社会主义协商民主建设。上海市委在2014年一号课题“创新社会治理、加强基层建设”基础上，于2015年初正式发布“1+6”文件。上海市在基层群众自治方面进入了新局面。

　　作为本次街道体制改革的重要组成部分，街道新设立社区自治办公室，主要承担居民自治的组织工作，试图激发居民参与社区公共事务的活力。社区共治上做了进一步探索，主要包括联席会议、双向兼职、三社联动、自治基金等。

　　居民区联席会议，是对涉及居民区和群众切身利益的重要事项，由居民区党组织或居委会组织社区民警、业委会、物业公司、驻区单位和社区居民代表等共同协商决策。各街道由最初的三位一体发展为四位一体、五位一体和六位一体等。

　　三位一体。上海基层社区逐渐形成了“居委会—业委会—物业公司”的“三位一体”或“三驾马车”式的社区组织体制。比较典型的，比如在虹口区凉城新村街道秀苑小区，居委会、业委会、物业每周交流一次，四位一体。

　　黄浦新苑，为理顺居委会、业委会、物业公司、自治家园理事会的工作内容和职责，把“三位一体”的社区事务联席会议扩大为“四位一体”联席会议。五位一体。长宁区茅台新苑构建了由居委会、业委会、物业公司、文体俱乐部（志愿者团队）、社区民警“五位一体”的联席会议平台。

　　六位一体。徐汇区枫林社区通过打通驻区单位与居民区的关系，构建了居委会、居民议事会、物业公司、业委会、民警、驻区单位代表“六位一体”的“联席会议”。

　　在联席会议的基础上，不少街道又有进一步创新。2018年2月，上海虹口区凉城新村街道首创的“三驾马车”联合办公模式，就是为了解决业主与物业公司之间的“最后一公里”问题。

　　为了解决业主与物业公司之间长期存在的矛盾、防止双方反复踢皮球，街道党工委结合实际情况，将居委会、业委会、物业公司放在一间办公室里办公。这一联合办公模式完善后，将在27个居民区逐渐推行。

　　在实际运作过程中，“三驾马车”也出现了一些问题：

　　一是分块切割的居住形式使居民走向“个体化”，降低了对居委会的依赖与参与；

　　二是业委会与物业公司之间陷入收费标准低、收费难度高、服务质量提高难的“恶性循环”，尤其是社区物业纠纷已经成为社会的难点问题；

　　三是居委会、业委会、物业公司“三驾马车”之间存在互相扯皮的现象。

　　为解决上述矛盾、健全居民区联席会议平台，各区各街道开始试点推行双向兼职制度，试图通过兼职兼任缓和各方矛盾，以党组织带头加强居委会对业委会的指导和监督，切实保障业委会和物业公司依法履行职责。

　　大体上，可以概括为居民区在职党员兼居委会委员、居委会委员兼业委会委员等举措。如市公安局为推动基层党建，积极推动党员社区民警兼任居（村）委党组织副书记、社区民警兼任居（村）委综治工作站副站长等职务。至2017年，在上海市3299名党员社区民警中，2826人已兼任居（村）委党组织副书记，兼任比例达到88.95%。

　　居委会委员兼业委会委员。2017年，《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》在“改进社区物业服务管理”部分提出，探索符合条件的社区居民委员会成员通过法定程序兼任业主委员会成员。有些治理成效较好的社区，早些年就自主探索实践了居委会委员兼业委会委员。

　　所谓“三社联动”，即居委会、社会组织和社会工作者三方主体在社区领域，围绕居民开展的社区治理活动。具体来说，是以社区为平台，以社会组织为载体，以社工为骨干，通过社会组织引入外部资源和社会力量，通过社工提供专业化、针对性服务。

　　把矛盾化解在社区、把多元服务供给实现在社区的一种新型社会治理模式、社会服务供给方式和社会动员机制。2013年起，民政部将“三社联动”作为社区治理创新的有效机制，要求各地在城市社区推进。

　　在上海，社会组织较早参与社区服务的供给，成为社区服务体系中的重要主体。1996年，浦东新区罗山市民会馆开始运营，是较早以“政府支持、社团管理、市民参与”的方式开展政社合作的典型。

　　2002年，上海市委出台《关于进一步推进本市社会组织参与社区建设与管理的意见》，提出要积极培育发展社区公益性、服务性社会组织。2006年，国务院《关于加强和改进社区服务工作的意见》提出“积极探索通过政府购买服务、项目管理等多种形式，调动社会组织参与社区服务的积极性，促进公共服务社会化”，并“大力培育社区生活服务类民间组织”。

　　2009年，上海市出台《关于鼓励本市公益性社会组织参与社区民生服务的指导意见》，2011年发布《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》，上海的社会组织数量迅速增长，并且多数活跃在公益、服务领域。

　　2013年，上海市登记的社会组织有11607家，其中服务性、公益性社会组织所占比例为66%。一般而言，通过政府购买服务，社会组织积极参与社区服务与治理，既有助于以服务型政府为方向的政府职能转型和社会治理新格局的构建，也有助于社会组织自身的持续健康发展。

　　从街道体制的角度分析，街道作为政府派出机构购买社会组织服务，形成了一种共赢的政社合作关系，体现了社会化运作的逻辑，有助于减轻政府负担、减弱街道的行政化特征。

　　另一方面，在街道加大购买服务力度的过程中，一些社会组织对街道的依赖程度也大大增加，出现了某种投机性、工具性的发展倾向，甚至成为街道或其科室的类似下层机构，既不利于财政资金的有效使用，也不利于社会组织的长远发展。

　　“三社联动”的一个重要背景或基础，是社会组织、社会工作与政府购买服务的大力发展。上海在提出居委会“减负”后不久，即同时要求“增能”，以避免居委会在自治中丧失主动权。由于居委会转接了政府行政事务，催生了社区中新兴的非正式社会组织。

　　2009年开始，上海市在全市层面开展社区公益性质的政府购买服务实践。同年年底，由浦东新区民政局牵头成立浦东公益服务园，用于社会组织办公与活动，开园总面积达3200平方米。

　　按照“企业提供办公用房和物业服务、政府提供财政补贴和入住标准、社会组织自我管理和服务”的运作思路，由政府给予补贴，成立时已入住公益机构18家。

　　2010年，上海市又成立了上海市社会创新孵化园，由市民政局立项，福利彩票公益金提供资金支持，以招标方式委托浦东非营利组织发展中心运作管理，主要针对残疾人等弱势群体，计划3年内实现30个公益服务项目的落地实施。

　　在提出“政府购买服务”之后，由于政府积极提供优惠的办公场所和直接的财政补贴，尤其是以往对社会组织成立有严重阻碍的注册登记问题也得到简化与解决，直接促进了社会组织的建立与发展，纯民间背景的社会组织开始大量涌现。

　　到2012年，在新成立的社会组织中，民间背景和政府背景的数量几近持平。从承接方来看，承接政府服务的社会组织主要分为两类：大部分是有政府背景的社会组织，多与基层政府有关；一部分是纯粹民间社会组织，多与民政系统有关。

　　从购买方来看，主要有两种来源：一是街道购买配备给居委会，二是居委会自己购买社会组织服务。在引入社会力量参与社区自治的过程中，上海初步搭建起“政府引导、跨界合作、社会力量广泛参与的工作格局，购买社工服务契约化管理、项目化运作的工作机制，社工化推动‘三社联动’的新模式”。

　　2011年前后，浦东新区陆家嘴街道率先实行了“自治金”项目，这也是“自治金”最早的社区实践。所谓自治金，就是由街道将核拨居委会工作经费中的新增部分设立为“居委会自治金”，居民区形成自治项目、促进居民自治的一种制度。

　　自治金的特色就在于通过项目化方式运作，通过“以奖代补”模式，专项资助社区项目用于促进社区居民的自我服务和自我管理，项目用途由居民自主协商确定，项目花费向居民公示，项目收益对居民共享。

　　2016年，浦东新区金桥镇党委与上海屋里厢社区服务中心合作，在全镇13个居委推进实施23个“自治金”项目，培养了65名社区自治骨干，先后发动16100多人次参与项目活动，破解居民强烈反映的“停车难、群租整治难、物业费收缴难”等问题，提升了居民的满意度。

　　“自治金”项目已经成为浦东新区促进基层群众自治、创新基层社会治理、推动“网格化治理”的经典案例，并且在上海市其他区县进行推广实施。同时，有些区县还创新了楼组自治金这一新的形式。2017年，石门二路街道尝试由楼组自筹、自管、自理楼组自治金，将其用于楼道改造、公共活动等居民需求的项目。

　　6.结束语

　　从上面的梳理可以看出，从中央到地方持续多年开展城市社区治理探索，上海可以说一直走在前面。社区治理是一项复杂琐碎而又艰巨的工作，对于上海这种超大型城市来说，更是难上加难，新冠疫情肆虐也给上海社区治理带来了许多新的挑战。

　　诚然，上海社区治理在本轮疫情防控过程中出现了一些不尽如人意的地方，但应该承认，持续多年社区治理建设的成果也在发挥着重要作用，进而没有让事态变得更糟。做好社区治理，尽快恢复生产生活，需要理解，需要智慧。

　　本文主要参考文献：

　　1.《远去的都市：1950年代的上海（近世中国）》 张济顺 著

　　2.《上海六千年》 仲富兰 编著

　　3.《上海解放第一年》 刘统

　　4.《超大城市的社区治理：上海探索与实践》 李骏，张友庭等

　　5.《上海史：现代化之路》 白吉尔 著