任泽平：中国收入分配报告2021：根源、影响与建议

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　　导读

　　增长与分配，效率和公平，是几百年经济思想史的两大命题。过去几十年全球重视增长和效率、忽视分配和公平，全球贫富差距拉大，导致社会撕裂，民粹主义和贸易保护主义盛行，占领华尔街运动等。新冠疫情后经济K型增长，全球过度依赖货币放水，穷人通缩、富人通胀。收入差距和贫富差距问题日益引起全球重视。

　　近年中国高度重视收入分配，精准扶贫被列为三大攻坚战，将共同富裕纳入十四五规划，浙江省被选作共同富裕示范区。为什么从效率优先转向重视公平？中国收入分配的问题是什么？根源在哪里？如何治理？继《中国收入分配报告2021：现状与国际比较》篇之后，本文为《中国收入分配报告2021：根源、影响与建议》篇。

　　摘要

　　根源：中国的收入分配问题有全球共性原因，比如，流动性泛滥和劳动报酬份额降低等；也有自身发展阶段和制度的原因，比如不同经济发展阶段的公平和效率抉择问题，三次分配调节机制不完善等。既要肯定过去收入分配制度在刺激经济增长方面的历史进步性，也要客观承认现阶段所存在的问题。

　　第一，全球货币超发造成财富再分配，易加剧贫富差距。2020年疫情冲击下，全球央行大规模货币宽松，结果是美股创新高、美国房市量价齐升、中国股市走牛、热点城市房价异动。其实，过去十多年，全球处在货币超发的，美国量化宽松，中国金融自由化。

　　第二，全球劳动收入份额下降、资本收入份额上升，导致贫富差距拉大。1980-2011年，全球劳动所得份额从64%下降到了59%。2009-2020年国内财产性收入占比从2.5%提高至8.7%；劳动性收入占比从72.1%下降至55.7%。2020年财产性收入增长6.6%，远高于工资性收入的4.3%。

　　第三，国内收入差距的变化与经济发展阶段、经济制度、所有制、分配制度的变革与转型是分不开的。新中国成立以来，我国收入分配思路从平均主义，到效率优先、兼顾公平，到兼顾效率和公平；贫富差距逐渐由处于低位、到持续扩大、到缓和。

　　回顾我国经济改革历程，大致分为6个阶段：1）1949-1978年，“平均主义”，收入差距处于较低水平，但是效率低下、分配平均但不公平、缺乏激励。2）1978-1992年，“按劳分配”，农村实行“家庭联产承包责任制”，提高经济效率的同时，农村内部收入差距也率先扩大。3）1992-2002年，效率优先、兼顾公平，社会主义市场经济确立，企业转制，在经济高速增长的态势，城市内贫富差距快速扩大；户籍制度与土地改革制度促使资源进一步向城镇集聚，城乡间的贫富差距迅速扩大。4）2002-2012年，逐步强调公平，农村社保体制、城乡社会救济制度不断完善，贫富差距趋于缓和，同时受益于全球化红利和人口红利，经济高速增长；5）2012-2019年，提低、扩中，兼顾效率和公平，在就业、社保、扶贫攻坚等方面实施了一系列积极举措，贫富差距有所改善。6）2020年至今，更重视公平和共同富裕。

　　第四，不完善的收入初次分配及再分配制度。中国过去劳动力供大于求、市场化程度不够、以及工会调节机构欠缺等问题，都是造成初次分配不均衡的原因。同时，再分配制度的不完善导致再分配调节效果逐渐下降。如个税改革力度较轻、步伐较慢；大量财产性收入未被征税；税收征管制度存在漏洞等。

　　展望：为什么未来更加重视公平和共同富裕？改革开放之初，一穷二白，钱少人多，生产要素上劳动过剩、资本稀缺，劳动的话语权弱、资本的话语权强，为了促进增长、做大蛋糕，所以收入分配上以效率优先、让一部分先富起来为基本导向，衍生了一系列对资本友好的制度，比如户籍制度、土地财政、社保制度、税收制度、地方招商等。随着老龄化少子化加速到来，“刘易斯拐点”出现，人口红利渐远，开始出现劳动稀缺、资本过剩的逆转，各大城市上演“抢人大战”，劳动的话语权提升，同时收入差距过大导致社会不稳定性因素增多，所以要提高劳动在国民收入分配中的份额、适当抑制资本，收入分配上更重视公平、分好蛋糕、共同富裕，要“反垄断和防止资本无序扩张”、“把逐步实现全体人民共同富裕摆在更加重要的位置上”、“先富带后富帮后富”、“合理调节过高收入，鼓励高收入人群和企业更多回报社会”、“推动更多低收入人群迈入中等收入行列”、清理校外培训、推出房产税，等等。这些都有助于双循环、扩大内需、发展实体经济、制造业、硬科技、新基建等。这就是大势，经济社会发展到现阶段的客观要求，时代的力量。

　　建议：贫富差距问题值得重视，其对经济健康发展、社会稳定影响重大。未来调整收入分配、实现共同富裕，在更重视公平导向的同时，也要注意兼顾效率，兼顾对经济增长的激励。分好蛋糕的前提是把蛋糕做大，不要陷入存量思维，凡事过犹不及。

　　我们从初次分配、再分配和三次分配的角度，提出如下建议：

　　第一，初次分配要兼顾效率与公平，注重保护劳动所得，提高劳动报酬在初次分配中的比重。完善最低工资、工资支付保障、工资合理增长机制。

　　第二，完善再分配制度，提低扩中。继续完善个人所得税税收制度；加大政府对低收入人群的转移支付，健全社会保障制度，兜底社会公平底线；提高农村居民的财产性收入，继续推进农村土地的市场化流转，探索实施农村宅基地的流转；对房产的保有环节和资产的代际传承环节征收房产税和遗产税。

　　第三，鼓励三次分配，完善配套制度。完善慈善捐赠的税收优惠政策；完善慈善基金会和慈善信托的监管制度，提高慈善组织公信力；普及慈善意识，提高个人慈善捐赠积极性。

　　第四，促进就业、创业、教育、投资等不同方面的机会均等，使不同收入层级的居民均能有实现阶层流动的机会。解决外来劳动力落户、子女教育、子女医疗等问题；帮扶困难群体创业和提供创业孵化的扶持；平衡区域间、城乡间教育资源，降低房产与优质教育资源的捆绑关系；设置低门槛多样化金融产品，使更多居民可以参与到财富性收入的分配环节；建立房地产平稳健康发展的长效机制，推动城市群战略、人地挂钩、金融稳定和房产税。

　　正文

　　1  根源

　　中国的收入分配问题有全球共性原因，比如，流动性泛滥和劳动报酬份额降低等；也有自身发展阶段和制度的原因，比如不同经济发展阶段的公平和效率抉择问题，收入三次分配调节机制不完善等。既要肯定过去收入分配制度在刺激经济增长方面的历史进步性，也要客观承认现阶段所存在的问题。

　　1.1 全球货币超发，资金脱实向虚

　　货币超发造成财富再分配，易加剧贫富差距。超发货币流入市场，造成通货膨胀和广义资产价格上升，一方面通胀挤压居民实际收入，另一方面资金流入资本市场催生资产泡沫，资产配置结构中房产和金融资产占比高的人财富增值快，财富两极化、贫富差距扩大。

　　过去十多年，全球处于货币超发，美国量化宽松，中国金融自由化。全球性的货币超发带来资产价格上涨，尤其在经济的衰退期。2020年疫情冲击下，全球央行大规模货币宽松，结果是美股创新高、美国房市量价齐升、中国股市走牛、热点城市房价异动。2020年4-12月，纳斯达克和标普500指数均上涨45%；上证综指、沪深300、创业板指分别上涨26%、41%和59%，上海、深圳、杭州等部分热点城市房价快速上行。

　　1.2 全球劳动收入份额下降、资本收入份额上升

　　近年来，全球劳动的话语权减弱、资本的话语权增强，导致贫富差距拉大。在过去，全球多数经济体，包括中国的技术进步，更多地提高了资本的边际生产率（资本偏向型）。这使得劳动收入份额下降、资本收入份额上升，从而扩大了劳动所有者和资本拥有者的收入差距。而资本要素所有者逐渐积累财富，劳动要素所有者集聚财富的能力下降，财富差距逐渐加大。

　　劳动收入份额下降、资本收入份额上升的现象在大部分经济体中均有出现，包括中国。国际方面，1980年以来世界上大部分国家的劳动所得份额都在下降，1980-2011年，世界范围内劳动所得份额从64%下降到了59%，且仍然呈现持续下降趋势。（L Karabarbounis，B Neiman，The Global Decline of the Labor Share，NberWorking Papers，2013）。国内方面，财产性收入占比从2009年的2.5%提高至2020年的8.7%；劳动性收入占比从2009年的72.1%下降至2020年的55.7%。2020年财产性收入增长6.6%，远高于工资性收入的4.3%和经营性收入的1.1%。企业部门在初次分配总收入中占比从2000年的22.3%上升到2018年的26.0%，居民部门在初次分配总收入中占比从2000年的64.9%下降到2018年的61.2%。

　　1.3 国内经济不同发展阶段对效率和公平的抉择

　　国内收入差距的变化与经济发展阶段、经济制度、所有制、分配制度的变革与转型是分不开的。新中国成立以来，我国收入分配制度从平均主义到按劳分配、再到多要素分配；思路从重视平均，到效率优先、兼顾公平，到兼顾效率和公平；贫富差距逐渐由处于低位、到持续扩大、到缓和。

　　建国以来，经济制度和收入分配制度可细分为6个阶段。

　　第一阶段（1949-1978年），“平均主义”，收入差距处于较低水平，但是效率低下、分配平均但不公平、缺乏激励。在此期间，中国实行计划经济体制，在城市实行全面公有制经济，在农村配合实行“人民公社”制度。由于城市就业和工资由政府决定、且各层级工资差异化较小，形成了接近于“平均主义”的收入分配制度，农村和城市内部收入差距维持在低水平。但计划经济体制下，劳动力差别被忽视，严重挫伤劳动者生产积极性、打击生产效率，是一种低效、非公平的社会形态。

　　第二阶段（1978-1992年），“按劳分配”、“家庭联产承包责任制”，农村内部收入差距率先扩大。1978年十一届三中全会提出要克服平均主义，在农村实行“家庭联产承包责任制”，大大提高了经济效率。一些剩余劳动力转移非农就业，刺激了乡镇发展，这也带来了农村内部收入的扩大，农户工资占比上升、农业收入占比下降。城市经济转型相对滞后，1984年以后，随着公有制企业薪资体制松动，以及私有部门的出现，城镇居民收入差距也出现扩大迹象。1987年十三大确立“按劳分配为主体，其他分配方式补充”。

　　第三阶段（1992-2002年），效率优先、兼顾公平，按劳分配和按生产要素分配相结合，经济高速增长的态势，贫富差距快速扩大。1992年十四大明确社会主义市场经济体制，随后城市改革进入实质性阶段，企业所有制多元化转型，国有企业和集体企业减员增效，导致城市收入差距快速扩大。而户籍制度改革滞后、土地公有制、以及社会福利向城市倾斜，加剧了城乡贫富差距。

　　第四阶段（2002-2012年），逐步强调公平问题，贫富差距趋于缓和，同时受益于全球化红利和人口红利，经济高速增长。2002年十六大提出坚持效率优先、兼顾公平的原则。此阶段城市改革基本结束，收入分配差距问题逐步得到重视。政府的关注点逐渐转移到农村发展，重视“三农”问题，农村社保体制、城乡社会救济制度不断完善，对调节收入分配起到了积极作用。而随着中国城镇化加速推进，城乡收入差距也趋于缓和。

　　第五阶段（2012-2020年），提低、扩中，兼顾效率和公平，贫富差距有所改善。2012年十八大后，公平更受重视，要求“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平”。政府秉持“提高低收入者收入，扩大中等收入者比重”的收入分配制度改革思路，在就业、社会保障、劳动保障、打击非法收入、扶贫攻坚等方面实施了一系列积极举措，并最终于2020年全面消除贫困。

　　第六阶段（2020年至今），更重视公平和共同富裕。1990年，邓小平就已突出强调社会主义要“最终达到共同富裕”。“十四五”将“更加积极有为地促进共同富裕”写入纲要，共同富裕的计划就此提上日程。

　　1.4 国内收入分配调节机制尚不完善

　　中国收入分配制度分为初次分配、再分配和三次分配。初次分配主要由市场主导，以各生产要素边际生产力或供求关系为基础。再分配主要由政府主导，通过税收、社保、转移支付手段等途径调整。三次分配，主要由企业和高收入人群主导，通过自愿募集、捐赠和资助等慈善手段进行。

　　中国过去劳动力供大于求、市场化程度不够、以及工会调节机构欠缺等问题，都是造成初次分配不均衡的原因。一是，婴儿潮带来的劳动力供大于求，劳动工资被不断压低，劳动力话语权弱、收入向资本要素所有者倾斜。新中国成立后共出现过三次婴儿潮，分别是建国初鼓励生育时期、1962年三年自然灾害结束后补偿性生育、以及八、九十年代大量人口进入育龄。三次婴儿潮使得大量劳动力持续进入市场，劳动力市场供大于求。二是，市场化程度不足，国有垄断、寻租行为导致资源向少数行业和群体集中。中国特色的以公有制为主体、各种经济制度并存的经济制度造成了国有垄断行业的盛行，如电力、银行等。资源向少数垄断性质行业倾斜，拉大行业间的收入差距。此外，钱权结合的寻租行为，导致资源向少数资本要素拥有者倾斜。三是，工会力度不足，与发达国家存在体制差异。工会的主要职责为行政管辖而非为工人维权，工人作为缺乏话语权的个体，合法权益不断被压缩。

　　国内再分配制度的不完善导致再分配调节效果逐渐下降。一是，个税改革思路是正确的，但是改革力度较轻、步伐较慢。例如，我国在探索个税综合征收的路径上花费时间较长。2003年，中共十六届三中全会便确定了个税“综合与分类相结合”改革方向，2006年写入“十一五”规划，但直至2018年才有政策落地。此外，专项附加扣除实施较晚。2009年“两会”期间就呼吁提高个人工薪费用扣除，但直到2018年才明确6项专项附加扣除的具体范围和标准。当前专项附加扣除仍存在项目少、未考虑地区实际开支情况等问题。二是，税收仍主要针对工资性收入，大量财产性收入未被征税，反而加剧了收入差距。如遗产收入、房产增值收入等大量财产性收入尚未列入纳税范围。三是，税收征管制度存在漏洞。中国税收制度对于拖欠税收的行为以催收为主，惩罚力度不足，致使大量税收被拖欠。此外，税收优惠政策的核实力度不足，导致企业存在骗取税收优惠行为。

　　2  影响

　　2.1 对经济：影响消费，降低总需求，中等收入陷阱

　　收入分配失衡会影响消费倾向和需求结构，从而影响总需求水平，阻碍经济发展。少部分人拥有大部分财富，将使总需求下降，社会供需失衡，社会跌入中等收入陷阱。根据边际消费倾向递减理论，当人们收入增加时，消费也会增加；但当收入提升至一定水平，再增加收入几乎无法提升消费量。据此规律，在社会总收入保持不变的情况下，随着社会群体收入差距的不断拉大，高收入的人群的收入增加将无法提升需求量；而低收入群体的收入份额降低，本该因收入提升而增加的需求量无法被释放到市场之中。高收入人群的需求几乎到达上限而不会继续增大，中等收入和低收入人群的需求因收入不足受到抑制而无法继续增加，收入差距的加大将使社会总需求呈现下降趋势。

　　2.2 对社会稳定：可能激化不同群体间的矛盾

　　收入分配差距会引发低收入群体心理失衡，被剥夺感会扰乱社会稳定。收入差距的拉大会带来教育、医疗等社会资源的倾斜，产生机会不平等的问题。收入差距和财富差距持续扩大，容易招致中低收入群体心理失衡、强化“相对剥夺”，进而导致不同群体间的矛盾，给社会带来不稳定因素。

　　其次，收入分配差距过大也会引发不同地区、行业、城乡和社会群体的对立和冲突，影响社会治安。收入差距滋生和激化了各利益群体之间的矛盾，导致对立和社会冲突；冲突恶化将导致社会动荡，社会危机在这一连串的演变过程中随时会触发。如巴西贫富不均严重，社会矛盾较大，恶性事件频发；它是全球枪击谋杀率最高的国家之一，每年有超过4万人死于枪击案件，死亡率已和战火中的伊拉克不相上下。

　　3  政策展望与建议

　　为什么现阶段更加重视公平和共同富裕？改革开放之初，一穷二白，钱少人多，生产要素上劳动过剩、资本稀缺，劳动的话语权弱、资本的话语权强，为了促进增长、做大蛋糕，所以收入分配上以效率优先、让一部分先富起来为基本导向，衍生了一系列对资本友好的制度，比如户籍制度、土地财政、社保制度、税收制度、地方招商等。

　　随着老龄化少子化加速到来，“刘易斯拐点”出现，人口红利渐远，开始出现劳动稀缺、资本过剩的逆转，各大城市上演“抢人大战”，劳动的话语权提升，同时收入差距过大导致社会不稳定性因素增多，所以要提高劳动在国民收入分配中的份额、适当抑制资本，收入分配上更重视公平、分好蛋糕、共同富裕，要“反垄断和防止资本无序扩张”、“把逐步实现全体人民共同富裕摆在更加重要的位置上”、“先富带后富帮后富”、“合理调节过高收入，鼓励高收入人群和企业更多回报社会”、“推动更多低收入人群迈入中等收入行列”、清理校外培训、推出房产税，等等。

　　这有助于高质量发展、双循环、扩大内需、发展实体经济、制造业、硬科技、新基建等。这是经济社会发展到现阶段的客观要求，时代的力量。

　　未来调整收入分配、实现共同富裕，在更重视公平导向的同时，也要注意兼顾效率，兼顾对经济增长的激励。分好蛋糕的前提是把蛋糕做大，不要陷入存量思维，凡事过犹不及。

　　我们从初次分配、再分配和三次分配的角度，提出如下建议：

　　3.1 初次分配兼顾效率与公平：提高低收入人群收入，完善最低工资、工资支付保障、工资合理增长机制

　　收入的初次分配要兼顾效率与公平，才能在激励生产积极性的同时避免引起社会不稳定。当前中国收入分配的原则是劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的市场机制，政府不应直接干预，但应通过相应的法律法规调节收入结构，避免话语权低的要素未能按贡献获得收入。应注重保护劳动所得，保障分配效率，提高劳动报酬在初次分配中的比重：提高低收入人群收入，完善最低工资、工资支付保障、工资合理增长机制。

　　3.2 完善再分配制度：改革配套税制、健全社保制度、征收财产性收入税

　　政府通过差异税率、社会保障或其他财富转移支付手段等途径可以调整收入分配格局，即完善再分配制度，扩大中等收入群体。1）继续完善个人所得税税收制度：当前我国个税占税收收入比重仍较低，进一步提升收入来源和税收减免项目的综合征收，根据居民收入情况实时调整和优化税档分级与分档税率，另外专项费用扣除项目及数额与通货膨胀因素挂钩，还要考虑到地区差异。2）加大政府对低收入人群的转移支付，健全社会保障制度，兜底社会公平底线：过去针对贫困家庭和低收入群体的扶贫政策已产生一定效果。在落实全面、精准扶贫的基础上，需要持续完善这些政策以加大对城乡低收入人群的保障。3）精准扶贫：持续完善针对落后区域的地区发展政策和惠农政策，持续推进对扶贫对象的帮扶。4）提高农村居民的财产性收入：继续推进农村土地的市场化流转，探索实施农村宅基地的流转。5）征收房产税、遗产税：对房产的保有环节和资产的代际传承环节征收房产税和遗产税，是调节收入分配的有效手段。

　　3.3 鼓励三次分配，完善配套制度

　　相较于政府主导的二次分配，三次分配强调的是道德力量推动下企业和个人自愿的慈善捐赠。由于当前我国在慈善捐赠方面的配套激励制度不够完善、遗产税房产税等税种缺席，导致个人进行慈善捐赠的动力较弱、财富传承给子女的意愿更高。建议：1）完善慈善捐赠的税收优惠政策。提高对慈善捐赠的激励和税收减免，有助于推动慈善捐赠事业发展、缩小收入分配差距。2）完善慈善基金会和慈善信托的监管制度，提高慈善组织公信力。因监管制度欠缺，部分慈善组织发生了挪用资金、虐待儿童等丑闻，引发慈善组织整体名誉下降，降低居民慈善捐赠意愿。除现有《慈善法》、《红十字法》等制度外，政府应当尽快推进遗产税、房产税的制定，并继续完善慈善组织的监管制度，对慈善组织进行系统性梳理和持续督导，提高慈善组织公信力。3）慈善意识普及，提高个人慈善捐赠积极性。当前我国慈善捐赠的企业占比较高、个人占比较低。个人慈善捐赠占比较低，除遗产税、房产税等税种缺席的因素外，也与慈善捐赠的意识普及有关。政府应着力于提高全民慈善意识，促进个人慈善捐赠积极性。

　　3.4 促进就业、创业、教育、投资机会均等

　　机会不均等会阻碍阶层流动、影响经济可持续发展。政府应积极促进就业、创业、教育、投资等不同方面的机会均等，使不同收入层级的居民均能有均等机会接触到对应资源。1）促进就业机会均等，促进劳动力有序流动：促进区域间发展均衡；加快户籍制度改革，推动农民工市民化进程和加快落户；推动各大城市群内户籍准入年限累计互认；尽快解决进城农民工的市民化问题，解决子女教育、医疗等问题；通过完善对性别、少数民族等就业歧视；2）促进创业机会均等：对低收入人群和微型企业提供持续性小额信贷服务，帮扶返乡下乡人员、农村劳动力等群体创业，并注重创业孵化的扶持工作，保障创新创业能力；3）促进教育等公共服务的机会均等：平衡区域间、城乡间教育资源，惠及更多农村学生，促使区域间、城乡间升入高校的机会均等，降低房产与优质教育资源的捆绑关系；4）促进投资机会均等，使更多居民可以参与到财富性收入的分配环节：充分考虑不同社会群体的经济水平，设置低门槛多样化金融产品，使低收入的社会群体也能获得资产合理配置的机会，获得一定的财富性收入。5）建立房地产平稳健康发展的长效机制，推动城市群战略、人地挂钩、金融稳定和房产税。