任庄主：关注地方政府债务最新政策动向

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　　在货币体系短期内处于观望阶段时，显然财政体系的动向将会成为今年的主旋律。2021年4月13日，国务院发布的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（以下称5号文）是与财政预算、地方政府债务有关的最新政策，亦可被视为继《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》（20180913）、《预算法（修正）》（20181229）、《预算法实施条例》（20200803）以及《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》（20210326，详情参考地方国企债务风险防控全解）等文件之后的又一重磅文件。

　　现对该文件全面解读如下：

　　一、要点1：情况比《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》呈现的更严重

　　需要特别说明的是，考虑到5号文最后的“本文有删减”这一表述，意味着真正的5号文可能要比我们看到的规定更严格、表述更严厉、内容更敏感，这从另一角度说明财政预算与地方政府债务现在面临的问题可能要比想象的更严重，正如5号文所言“当前和今后一个时期，财政处于紧平衡状态，收支矛盾较为突出，预算管理本身存在诸多问题……基层财政运行、地方政府债务、社会保障、金融等领域风险防控压力不断加大”。

　　因此，新一轮的财政预算体制改革的背景正是为了解决以上问题。

　　二、要点2：抓核心点，关注11个“严禁”、8个“不得”与2个“不再”

　　5号文内容较多，可以通过全文中的“严禁”、“不得”与“不再”等表述先抓住其中的核心点。

　　（一）11个“严禁”

　　1、严禁将财政收入规模与增幅纳入考核评比、将政府非税收入与征收单位支出挂钩以及严禁收取过头税费、违规设置收费项目或提高收费标准。

　　2、严禁虚收空转、以拨代支、乱开口子和随意追加预算、出台溯及以前年度的增支政策（新的增支政策原则上通过以后年度预算安排支出）。

　　3、坚持先有预算后有支出，严禁超预算、无预算安排支出或开展政府采购以及严禁将国库资金违规拨入财政专户。

　　4、严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务、通过金融机构违规融资或变相举债以及严禁金融机构要求或接受地方党委、人大、政府及其部门出具担保性质文件或者签署担保性质协议。

　　（二）8个“不得”

　　1、不得违法违规制定实施各种形式的歧视性税费减免政策，上级政府及其部门不得出台要求下级配套或以达标评比、考核评价等名目变相配套的政策。

　　2、非财政拨款收入在内的各类收入均要纳入部门或单位预算，未纳入预算的收入不得安排支出。

　　3、下级政府应当严格按照提前下达数如实编制预算，既不得虚列收支、增加规模，超标准编制预算，也不得少列收支、脱离监督。

　　4、部门不得代编应由所属单位实施的项目预算。

　　5、各地区出台涉及增加财政支出的重大政策或实施重大政府投资项目前，要按规定进行财政承受能力评估，未通过评估的不得安排预算，未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算。

　　（三）2个“不再”

　　1、市县级财政国库集中支付结余不再按权责发生制列支。

　　2、合理确定支出预算规模，调整完善相关重点支出的预算编制程序，不再与财政收支增幅或生产总值层层挂钩。

　　三、要点3：关注地方政府隐性债务化解

　　（一）把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩

　　自从2020年12月的中央经济工作会议明确提出“抓实化解地方政府隐性债务风险工作”后，防范化解地方政府隐性债务风险便成为财政体系的工作主轴，其政策导向是遏制增量、处置和化解存量。5号文则进一步明确以下几个要点：

　　1、决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。

　　2、严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务，严禁地方政府通过金融机构违规融资或变相举债。

　　3、金融机构要审慎合规经营，严禁要求或接受地方党委、人大、政府及其部门出具担保性质文件或者签署担保性质协议。

　　4、坚决防止风险累积形成系统性风险，。这意味着现阶段可能是允许地方政府隐性债务风险逐步暴露的，避免进一步累积。

　　5、严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。

　　（二）清理规范融资平台公司，对推动清偿能力的要实施破产重整或清算

　　5号文明确提出要清理规范融资平台公司，剥离其政府融资功能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。虽然这并不是第一次提出融资平台公司的问题，但却更值得关注。例如，2018年9月13日发布的《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》便已明确提出“对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算，坚决防止‘大而不能倒’，坚决防止风险累积成系统性风险”。

　　考虑到融资平台公司是地方政府隐性债务的最主要载体，意味着可以预期的是将借助于此轮国企改革，推动低层级、偿债能力的融资平台公司进入破产重整或清算，以及推动融资平台公司之间整合亦将是比较明确的方向，政策层面正希望地方政府债务与融资平台自身债务进行切割。

　　四、要点4：关注地方政府债务其它几个关键表述

　　5号文明确提出把防风险摆在更加突出的位置。

　　（一）杜绝脱离实际的过高承诺，形成稳定合理的社会预期

　　这一表述意味着地方政府需要有多大能耐做多大事，严格按照预算来安排支出，不能超出自身偿债能力来进行举债，以避免市场有过高的地方政府刚性兑付预期，使社会预期较为稳定合理。在显性债务方面的具体做法包括完善以债务率为主的政府债务风险评估指标体系、依法落实到期法定债券偿还责任、健全地方政府债务信息公开及债券信息披露机制、促进形成市场化融资自律约束机制等。

　　（二）安排财政赤字和举借债务要与经济逆周期调节相适应，预留政策空间

　　5号文明确提出“安排财政赤字和举借债务与经济逆周期调节相适应，将政府杠杆率控制在合理水平，并预留应对经济周期变化的政策空间”。这意味着在经济基本面处于上行阶段，财政赤字和举借债务的力度会变明显变小（比如当前阶段）；而在经济基本面处于下行阶段，财政赤字和举借债务的力度会变大（比如去年）。但变小或变大均不会走向极端，以应经济基本面方向的扭转，当前的财政力度减弱是为了在后续经济基本面重新转向下行时留足政策空间。

　　（三）鼓励地方结合项目偿债收入情况，建立政府偿债备付金制度

　　5号文提出鼓励地方结合项目债收入情况，建立政府偿债备付金制度，这实际上借鉴了央企信用保障基金模式（地方国企也在尝试采取这种做法），其目的是以防预期偿债收入无法覆盖掉到期债务。即后续将主要通过政府偿债备付金、央企信用保障基金、地方国企信用保障基金等制度来预防政府和国企债务风险。

　　这主要是因为目前我国地方政府偿债的资金来源很大程度上依赖于土地收入，历年财政收支存在不确定性、很难平稳且财政收支压力逐步增大，为预防债务风险发生，减弱可能的违约因素带来的不良影响，建立偿债备付金制度。这里面的关键在于偿债准备金的资金来源于哪里，我们预计将从筹资项目的收益、财政收入、国有资产的处置、国有资本上交收益等项目中给予一定比例的计提。

　　五、要点5：值得关注的几个财政预算体制改革方面

　　（一）将财政财务信息内容从预算收支扩展至资产、负债、投资等信息

　　之前的财政财务报告内容仅包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社保基金预算等四级预算收支内容，为更全面反映地方政府债务情况，后续的财政财务报告除上述四级预算外，还将把资产、负债、投资等信息纳入，以全面客观反映政府资产负债与财政可持续性情况。

　　（二）将非财政拨款收入在内的各类收入纳入预算

　　5号文明确提出要加强财政资源统筹、盘活存量、充分挖掘各种闲置资源潜力，即将依托行政权力、国有资源（资产）获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算，将部门和单位依法依规将取得的包括事业收入、事业单位经营收入等非财政拨款收入在内的各类收入纳入部门或单位预算，未纳入预算的收入不得安排支出。

　　同时要对低效无效资金一律削减或取消、对沉淀资金一律按规定收回并统筹安排，并合理确定国有资本收益上交比例。实际上自2010年以来，国有资本经营预算调入一般公共预算的比例在逐步提高，其中2015年为16%、2016年为19%、2017年为22%、2018年25%、2019年为28%，2020年为35%，预计未来这一比例还会进一步提高。

　　（三）通过中期财政规划以实现中长期支出事项“显性化”

　　5号文明确提出将全生命周期内对财政支出的影响纳入中期财政规划，实现中长期支出事项“显性化”，并将偿债计划在中期财政规划中如实反映。实际上2015年1月3日国务院印发的《关于实行中期财政规划管理的意见》（国发（2015）3号）便明确中期财政规划主要包括以下四个方面内容：

　　1、预测现行政策下财政收支，即在做好经济预测的基础上，按照现行宏观经济政策，预测未来财政收支情况。

　　2、分析现行财政收支政策问题，具体包括财政收入制度存在的问题、财政支出政策存在的问题以及债务风险问题等。

　　3、制定财政收支政策改革方案，具体包括（1）财政收入政策方面与相关部门协商提出税制改革、重大税收政策调整、清理规范收费和政府性基金项目的路线图和时间表；（2）财政支出政策方面与相关部门梳理规划期内重大改革、支出政策和支出项目；（3）政府债务管理方面合理确定财政赤字规模、政府债务限额等风险控制目标。

　　4、测算改革后财政收支情况，即测算未来三年财政收支情况。

　　（四）提高党在各级预算、决算草案中的主导地位

　　5号文进一步明确要提高党在各级预算、决算草案中的主导地位，即各级预算、决算草案在提请本级人大或其常委会审批批准前，应当按程序报本级党委和政府审议；各部门预算草案应当报本部门党组（党委）审议。

　　六、要点6：优化国债品种期限结构，发挥国债收益率曲线定价基准作用

　　明确提出在明确“对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理，合理安排国债、地方政府债券的发行规模和节奏以节省资金成本”外，5号文还提出要“优化国债品种期限结构，发挥国债收益率曲线定价基准作用”。2021年1月15日财政部首次公布2年期国债收益率，这是继2014年财政部第一次公布1年、3年、5年、7年和10年等关键期限国债收益率曲线，2015年、2016年陆续增加公布3个月和6个月等短期、30年期超长期国债收益率的又一次创新，标志着我国国债收益率曲线中短期价格体系相对完备。可见在5号文的规定下，后续将进一步研究丰富短期国债品种，尝试日间高频发布国债收益率曲线，以有效发挥国债收益率曲线的定价基准作用。