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任庄主:地方政府债务手册(2020年版)

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发表于 2020-12-30 19:57:28 | 显示全部楼层 |阅读模式
  自2018年提及“稳妥处理地方政府债务风险”后,2020年中央经济工作会议再次提及要“抓实化解地方政府隐性债务风险工作”,而11月4日和12月9日财政部分别发布的《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》和《地方政府债券发行管理办法》亦均特别强调专项债券的偿付风险问题。因此后续去杠杆的重点应该是化解地方政府债务风险和企业债务风险。当然,这其中包括国有企业、地方政府融资平台在内的企业风险亦可纳入地方政府债务风险的范畴。鉴于此,本篇报告对地方政府债务风险进行全面讨论。

  一、地方政府债务基本内涵

  (一)何为地方政府债务?

  这里直接使用审计署的口径,2013年8月1日审计署发布的《全国政府性债务审计实施方案》(审办财发(2013)123号)对地方政府债务的基本内涵、口径与范围进行了客观且明确的界定。123号文在《关于做好地方政府性债务审计工作的通知》(国办发明电〔2011〕6号)的基础上将地方政府债务分为四大类:

  1、地方政府负有偿还责任的债务,即地方政府(含政府部门和机构)、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借,确定由财政资金偿还的债务。

  2、地方政府负有担保责任的债务,即因地方政府提供直接或间接担保,当债务人无法偿还债务时,政府负有连带偿还责任的债务。

  3、地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务,即政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借,由非财政资金偿还,且地方政府未提供担保的债务(不含拖欠其他单位和个人的债务)。

  4、通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。

  进一步,地方政府债务既包括地方政府负有偿还、担保、救助责任的债务,亦包括通过新的举债主体和举债方式形成的债务(如融资平台、地方国企),具体体现为地方政府债券、城投债、融资平台非债券类债务、政府类基金与PPP项目、融资租赁、信托贷款、地方AMC、特色小镇、保理、保函、资管计划等。

  (二)地方政府债务的政策导向

  这里面有两份文件值得参考,即2013年中央经济工作会议和2014年9月21日国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)。

  1、隐性债务显性化和市场化、显性债务规范化和限额管理

  关于地方政府债务的导向已经越来越清晰,2013年中央经济工作会议在定调2014年经济工作时曾专门指出“要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务,……加强源头规范,把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理,严格政府举债程序”,这实际上代表地方政府债务的基本政策导向,且多已在践行,即隐性债务显性化和市场化、显性债务规范化和限额管理。

  (1)将地方政府隐性债务逐步显性化,即明确地方政府负有偿还责任的债务仅限于政府类债券、城投类债券(是否全部纳入其实还存在争议),且通过隐性债务显性化可以降低融资成本,毕竟债券融资成本要明显低于非债券债务。

  (2)对地方政府债券等显性地方政府债务实行限额管理,避免地方政府债务增长过快。

  (3)将地方政府与其下辖的举债主体分离,并推动对应举债主体市场化运作,即坚持“谁举债谁负责、谁融资谁负责”的原则,以便将地方政府债务推给所谓的市场化举债主体(既包括地方政府融资平台公司、亦包括地方国有企业)。

  (4)建立规范的地方政府债务管理、风险预警、风险应急处置工作机制以及城市建设投融资机制,允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。

  2、银保监会对地方政府债务的关注点说明

  (1)2010年以来,银保监会也发布了一系列地方政府债务的政策文件,且在2019-2020年的“回头看”行动中进行了明确,整体政策导向或关注点包括违规新增地方政府隐性债务、向地方政府提供融资或通过融资平台违规新增地方政府债务、违规要求或接受地方政府及其所属部门提供各种形式的担保、不得通过各种方式异化形成违规政府性债务、推进融资平台转型以防范债权悬空风险以及紧盯列入预警范围的潜在高风险地区等。

  (2)向属于政府或有债务举借主体的企业法人等提供融资要严格规范信贷管理。金融机构等违法违规提供政府性融资的,应自行承担相应损失。

  3、严禁新增隐性债务和新设融资平台公司、坚持中央不救助原则

  2019年两会期间,财政部相关领导的表态现在看来仍具有启示意义。

  (1)严禁违法违规融资担保行为,严禁以政府投资、政府和社会资本合作、政府购买服务等名义变相举债。

  (2)对没有稳定经营性现金流作为还款来源或没有合法合规抵质押物的项目,金融机构不得提供融资。

  (3)坚持中央不救助原则,坚持谁举债谁负责、做到“谁家的孩子谁家抱”,继续整治违法担保,纠正政府投资基金、PPP、政府购买服务中的不规范行为。

  (4)严禁新设融资平台公司,分类推进融资平台公司市场化转型,剥离融资平台公司政府融资职能,坚决制止地方政府将公益性事业单位变成融资平台。

  4、广东省对城投企业债务风险的文件值得关注

  2019年9月11日,广东省发改委、财政厅、国资委、央行广州分行和证监局联合发布《关于印发城投债券发行与风险管控办法(试行)的通知》。文件明确城投企业债偿债困难可以申请风险缓释基金代偿,且提出“广东省企业债券省级风险缓释基金委托省级担保机构管理,若发行人未能按时足额还本付息,且担保人(如有)也未能按时足额代偿,发行人可申请风险缓释基金。鼓励各地设立各类风险缓释金,对于已设立风险缓释金的地方,要利用好风险缓释金,有效化解城投企业债务风险”。该办法体现了省级政府对城投债的重视,这一做法后续有可能会普遍推广。

  5、推进税权改革,增加地方政府财政收入

  2019年10月10日,国务院和下发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》,提出关于增值税、消费税的三项改革措施。

  (1)保持增值税“五五分享比例稳定”,给地方政府吃下定心丸;

  (2)调整增值税留抵退税分担机制,以平衡地方政府间的税收收入;

  (3)将消费税征收环节后移并逐步划归地方,即部分财权将向地方转移。

  事实上,推进税权改革本质上就是中央通过增加地方政府的财权的方式进行“放权”,对提高地方政府财政收入进而缓解债务压力具有重要意义。

  6、财政部的地方政府融资平台公司债务统计监测系统正发挥重要效用

  根据2019年10月28日财政部信息网络中心《债务及融资管理系统-地方政府隐性债务监测系统二期项目》的招标情况披露的数据,目前财政部的地方政府融资平台公司债务统计监测系统已将全国各各省、地市、区县地方政府及近 70 万家债务单位纳入统计监测范围,后续将与相对应的监管、托管机构共享,这使将得财政部可以监测到每一笔融资平台公司债务变化情况。

  (三)地方政府债务分类

  1、按表现形式:显性与隐性债务

  (1)世界银行高级经济学家Hana Palacova Rrixi曾在1998年、1999年、2000年和2002年发表过一系列关于“或有负债”的文章,并将地方政府债务分为直接显性类、直接隐性类、或有显性类以及或有隐性类等四大类别。我国亦根据《关于加强地方政府性债务管理的意见》将地方政府债务分为一般债务、专项债务、或有债务三类。

  (2)事实上前面提及的地方政府负有偿还和担保责任的债务均可被视为显性债务,后面两类则可被归为隐性债务。其中显性债务主要由地方政府债券与城投债券组成,既有官方数据可查,亦比较容易区分责任承担主体、明确债务归还责任;隐性债务一般无具体公开数据可查,且实践中多以明股实债、抽屉协议、担保支持、承诺回购等违规方式体现为地方政府类债务。

  2、地方政府债券:按偿付本息来源分为一般债券和专项债券

  地方政府债务主要分为一般债务、专项债务、或有债务三类,其中一般债务和专项债务主要体现为地方政府债券。

  (1)一般债务和专项债务规模均纳入限额管理和全口径预算管理,由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。其中地区限额则由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。

  (2)一般债券是为没有收益的公益性项目发行,主要以一般公共预算收入作为还本付息资金来源的政府债券;专项债券是为有一定收益的公益性项目发行,以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。与之相对应,一般债务收支需纳入一般公共预算管理,专项债务收支则需纳入政府性基金预算管理。

  (3)目前专项债券主要分为普通专项债券、始于2014年的财政部专项债券以及始于2015年的发改委专项债券等三类。其中,财政部地方政府专项债券目前已有土地储备专项债券、收费公路专项债券、轨道交通专项债券、棚户区改造专项债券、教育项目专项债券、公办高等学校专项债券、水资源配置工程专项债券、乡村振兴专项债券等8大类。

  此外,发改委专项债券目前共有养老产业专项债券、战略性新兴产业专项债券、城市停车场建设专项债券、城市地下综合管廊建设专项债券、配电网建设改造专项债券以及双创孵化专项债券。

  3、地方政府债券:按用途可进一步新增债券、置换债券和再融资债券

  (1)如果按用途划分,地方政府债券可分为新增债券、置换债券和再融资债券三类。其中,新增债券主要用于新的项目投资,置换债券与再融资债券本质上均为借新还旧,但置换债券(进一步分为定向与非定向)置换的对象是未到期的非债券形式存量债务,再融资债券则是置换以债券形式存在的到期债务。

  (2)2015年我国正式启动地方债置换工作,当年便发行置换债券规模3.2万亿元,经过近4年的发展,目前置换债券规模也已达到15万亿元。

  (3)地方债期限为1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。其中,年度新增和再融资一般债券平均发行期限应均当控制在10年以下(含10年),且10年以上(不含10年)新增一般债券发行规模应当控制在当年新增一般债券发行总额的30%以下(含30%)。

  (四)地方政府债务预警指标

  1、规模控制与风险预警是衡量和管理地方政府债务的常用手段,就指标而言一般会使用负债率、债务率、偿债率、逾期债务主、借新还旧率等指标。而风险预警则是选取一系列指标的临界点作为风险预警值。

  2、当地方政府债务压力较大时,还可以通过限制可提供政府贷款银行的范围、限制地方政府债务余额占银行净资产比重(如巴西规定不得超过45%)以及金融机构配合政府实施需求控制等。

  二、地方政府债务的历史回溯

  地方政府债务的演变深深植根于我国经济发展历程中,可以说地方政府债务演变的周期性特征恰恰也是我国经济发展模式的真实写照。根据审计署公布的信息,我国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年,当时有8个县区当年举借了政府负有偿还责任的债务。其中省级政府举借负有偿还责任或担保责任的债务的起始年集中在1981年至1985年、市级和县级政府举借债务的起始年集中在1986年至1996年。不过地方政府债务真正大幅增长始于1994年。

  (一)1994-1996年《预算法》和《担保法》的实施是大背景

  20世纪90年代,由于中央财政收入在全国预算收入中的比例较低(不足1/4),致使较为吃紧的中央财政无法支撑中央布局重大经济战略,于是1994年国务院提出分税制等一系列财政金融体系改革,以实现“财权上移、事权不变”的目标。受此影响,地方财政压力显著上升。同时1994年《预算法》、1995年《担保法》和1996年的《贷款通则》的实施进一步加剧了地方财政压力。

  例如,《预算法》明确提出“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行债券,不能通过发行债券方法进行融资”。《担保法》则明确“地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”。1996年发布的《贷款通则》(中国人民银行令 1996 年 2 号)则提出“借款人应当是工商行政管理机关(或主管机关)核准登记的企(事)业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人”。

  这使得地方政府不得不尝试通过各种方式寻求融资,以缓解越来越大的地方财政和经济发展压力。

  (二)两次金融危机助长了地方政府债务的大幅攀升

  1、1997-1998年亚洲金融危机之后,中国最为开放的南方最先受到冲击,并逐渐蔓延至全国,虽然整体上看影响不大,但由于当时经济基础还比较薄弱,表面上并不严重的冲击却造成了诸多实际问题,地方政府在这种背景下承担基础建设的压力也越来越大,但受限于1994年的《预算法》,无法举债融资。于是,商业银行(特别是国有大行以及国开行等政策性银行)建议地方政府通过设立融资平台公式的方式,来承接商业银行的信贷投放,既可变相实现地方政府融资的目的,亦可规避《预算法》的约束。于是各地方政府纷纷设立地方融资平台,并通过土地资产划拨等方式注入资本,同时借助房地产的浪潮提升地方融资平台的资本实力和融资能力。此后十年,在中国经济的大幅发展过程中,融资平台公司虽略有平淡,但始终承担着地方政府债务的隐性来源角色。

  2、2008年金融危机之后,为尽快推动中国经济走出低谷,地方政府需要承担大量的基建投资和融资任务,政策层面开始有所放松。例如,央行联合银监会发布的92号文(即《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》明确提出“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府融资平台等多种方式,发行企业债、中期票据等融资工具”。同年10月,财政部发布的631号文亦明确地方政府配套资金可利用政府融资平台通过市场机制筹措。随后地方融资平台公司数量快速增长,并大规模举债。

  3、需要特别提及的是,资产质量问题得以解决的国开行由于可以从债券市场获取低成本资金,便成为拯救地方政府的救世主,并在地方政府融资平台模式中起到决定性作用。1998年8月,时任国开行行长陈元与安徽省长回良玉签署国开行与安徽省投融服务合作协议,在随后国家开发银行和芜湖市政府的合作中,形成了所谓的地方政府融资平台模式、打捆贷款模式以及先贷款后开发模式。

  (1)当时国开行建议芜湖市政府成立一家企业,即芜湖建设投资有限公司,然后芜湖市政府向芜湖建投注入大量诸如土地储备、高速公路等优质资产,芜湖建投以这些资产作为抵押品,向国家开发银行申请贷款,地方政府无须进行担保。这样一来,贷款的主体为芜湖建投并非政府(可以避开1994年的预算法),而由于芜湖市政府注入了资产,因此无须对这一过程进行担保(可以避开1995年的《担保法》)。也即我们现在所熟知的“地方融资平台”模式(即Local Government Finance Vehicle,简称LGFV)。

  (2)随后的一段时间,芜湖建投将财务质量层次不齐的项目捆绑在一起,进行打包申请贷款,这样便可以弥补财务质量较差项目无法融资的问题,即所谓的“打捆贷款”模式。

  (3)在以上两种模式的基础上,国开行还开创了土地收益权抵押品模式,即2002年,芜湖市政府授权芜湖建投“以土地出让收益质押作为主要还款保证”,向国开行申请10.95亿元贷款,即“先贷款后开发”模式。

  以上几种模式随后被各地政府纷纷效仿,比如重庆的渝富模式等等,地方政府融资平台模式正式在祖国遍地开花。

  (三)2010年地方政府债务风险开始受到约束、2014年开始全面整治

  1、2008-2010年地方政府融资平台的乱象丛生埋下了较大的风险隐患,政策层面亦从2010年开始对地方政府融资平台进行管控,这些文件包括国发19号文(《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》)、银监10号文(《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》)等等。与此同时,为鼓励地方政府债务显性化、规范化,地方政府债券发行机制亦在不断调整,从代发代还到自发代还,再到自发自还。

  2、2013年刚刚上任的新一届政府对风险的重视程度超过以前,2013年的中央经济工作会议明确了地方政府债务风险化解工作应作为2014年工作的重点。于是2014年中央政府启动对地方政府的债务甄别工作,同年9月国务院发布43号文(《关于加强地方政府性债务管理的意见》),明确将政企债务进行分离切割,并开始在全国范围整治地方政府债务问题。这期间的最重要思路是地方政府债务置换工作,即以显性债务置换隐性债务,大力提倡地方政府及融资平台以发行债券的方式进行融资,不过期间由于各种原因出现一定程度的反复。

  3、特别是,2015年新《预算法》明确地方政府通过省级政府发行地方债是唯一合法的政府融资渠道后,地方政府开始利用PPP或基金等方式,变相举债,各种除地方政府债之外的隐性举措方式如雨后春笋般不断涌现(如出具承诺函、融资租赁、签订政府购买服务协议等等),地方政府违规举债行为屡禁不止。

  (四)我们可能正进入新一轮地方政府隐性债务化解的高潮期

  1、2017年,供给侧改革背景下,非标融资面临异常严厉的监管,PPP和地方建设基金等开始面临全面清查,导致我国基建投资增速从之前的15%左右大幅降至2018年的1%以下,过于严厉的监管政策亦使得地方政府债务面临无法续接的问题。受此影响,一些地方政府融资平台面临资金链断裂的风险,于是政策开始考虑对之前的一些政策进行调整。国务院和银保监会相继发布101号文和76号文,明确提出金融机构要满足市场化融资平台的合理融资需求。

  2、2020年中央经济工作会议时隔一年再次提及地方政府隐性债务风险,意味着2021年的工作重点之一便是化解地方政府隐性债务风险,我们理解解决路径大致是通过将隐性债务显性化(置换)、隐性债务从地方政府身上剥离等几种方式来完成,因此我们很可能正进入新一轮地方政府隐性债务化解的高潮期。

  三、地方政府债务规模粗略估算

  (一)显性债务:合计超36万亿,每年发行规模在10万亿左右

  地方政府显性债务主要包括地方政府债务和城投债券。若按照这种口径来划分,截至2020年12月29日,地方政府债券和城投债券分别为25.43万亿和10.65万亿,合计为36.08万亿,每年发行规模合计在10万亿左右。

  1、地方政府债自2015年以来才开始放量发行(之前一直是财政部代办发行),其政策导向便是通过地方政府债券来募集基建和市政建设之资金缺口。发行规模亦由2014年的0.40万亿发行规模大幅飙升至2015年的3.84万亿和2016年的6.05万亿,2017-2019年一直稳定在4万亿以上的发行规模。不过2020年以来地方政府债券发行规模再次升至6万亿以上(6.39万亿)、创历史新高。

  2、相较于地方政府债券,城投债券目前余额已经达到10.63万亿,且近年来保持着每年4万亿左右的平均发行规模。省及省会、地级市、县及县级市的城投债券规模和发行规模基本相当。

  (二)隐性债务

  1、市场普遍预计在34-46万亿之间

  从市场上对地方政府隐性债务的已有估算情况来看,由于口径的差异和出发点不同,估算结果差别较大。2017-2018年间的地方政府债务规模基本介于10-50万亿之间,其中30-40万亿是比较集中的估算结果。

  如果考虑到宏观杠杆率近两年略有上升,意味着债务规模增速应略高于经济增速,我们假设近两年的债务增速在7%左右,则从市场普遍估计的口径来看,目前地方政府隐性债务规模应已经在34万亿至46万亿。

  2、根据地方非金融国企资产负债表估算:估计40万亿左右

  考虑到地方政府融资平台以及其本身的担保人很大程度上均为地方国企,因此我们认为地方政府隐性债务的来源主要源于地方国有企业和地方行政事业单位。根据2020年10月公布的《国务院关于2019年度国有资产管理情况的综合报告》(自2018年以来每年的10月下旬公布当年国有资产管理情况报告)。

  (1)截至2019年底地方非金融国有企业资产总额和负债总额分别为147万亿和91万亿元(负债规模净增11万亿);地方行政事业性国有企业资产和负债总额分别为33和10万亿元(负债规模净增0.60万亿)。

  (2)以上数据表明,2019年地方非金融国有企业和行政事业性国有企业的负债规模合计达到101万亿、2019年当年净增12万亿左右。

  (3)根据国资委公布的数据,目前国有企业中的有息负债比率和或息负债比率分别为50%和5%左右,且常年比较稳定。因此地方国有企业(不含金融企业)的有息债务和或有债务的规模合计为56万亿左右。

  (4)根据Wind查询到的信息,目前地方国企的债券存量为18.91万亿,扣除1.62万亿的同业存单和1.17万亿的同业存单,意味着目前地方非金融国企的债券存量约为15万亿。

  综上可基本认为2019年地方非金融国企以非债券形式存在的隐性债务规模应为40万亿左右(56万亿扣除15万亿)。特别是地方国有企业的85%国有资本比重,则这40万亿的隐性债务规模大致有34万亿可归为地方政府负责。

  3、根据审计署和社科院口径倒算:大致为35万亿左右

  我们可以通过审计署提供的相关信息和社科院提供的地方政府杠杆率对目前的地方政府债务进行简单估算。

  (1)根据2011年审计署发布的《审计结果公告》(2011年第35号),截至2011年全国地方政府性债务余额107174.91亿元,其中政府负有偿还责任的债务67109.51亿元(占63%)、政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元(占22%)、政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元(占16%)。但是根据社科院公布的地方政府杠杆率(2010年为16.30%),则大致可以计算出当时的地方政府债务社科院口径只有3.46万亿,仅占审计署口径的32.25%。

  (2)我们假设上述口径近年来保持基本稳定,那么根据2019年99万亿的GDP和21.50%的地方政府杠杆率,则可以计息出社科院口径下的地方政府债务规模为21.29万亿,进一步基本可以推算2019年底审计署口径下的地方政府债务规模大致为65.81万亿。同时2019年底地方政府债券和城投债券合计为30万亿左右,则意味着地方政府隐性债务规模应在36万亿附近。

  综上,我们估算地方政府隐性债务规模大致在35-40万亿左右,若加上36万亿的地方政府债券和城投债券,则整个地方政府债券规模合计为70-80万亿。

  四、地方融资平台:地方政府债务的隐形载体

  前面在地方政府债务的发展历程中多次提及地方融资平台,考虑到地方融资平台是地方政府隐性债务的主要载体,这里需要专门对此进行讨论。

  (一)何为地方政府融资平台?

  关于地方政府融资平台的定义主要有三种,分别为2010年的19号文、2010年的412号文和2013年的10号文,但殊途同归,均指地方政府出资设立并承担连带还款责任的独立法人实体。

  1、2010年6月10日,国务院发布的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发(2010)19号)对地方政府融资平台的定义进行了明确,即由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。

  2、2010年7月30日,财政部、发改委、央行和银监会联合发布的《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》(财预(2010)412号)对地方政府融资平台的定义和范围进一步给予了明确,412号文指出:

  所谓地方政府融资平台,即由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,具有政府公益性项目投融资功能,并拥有独立企业法人资格的经济实体。

  具体范围主要包括各类综合性投资公司,如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等,以及行业性投资公司(如交通投资公司等)。

  3、2013年4月19日,银监会发布的《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》(银监发(2013)10号)直接将地方政府融资平台定义为“地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人”。

  (二)地方融资平台的三种分类方式

  1、债务分类:公益性项目、非公益性项目及偿债资金来源

  2010年的19号文根据贷款投向和偿债资金来源对融资平台公司进行划分,并采取不同的处理措施。从下面的分类可以看出,对于还款来源的70%依靠自身的融资平台公司,政策是给予鼓励的,特别是补充资本方面(比如最近的项目资本金)。

  2、风险分类:全覆盖、基本覆盖、半覆盖和无覆盖四类

  2013年银监会发布的《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》(银监发(2013)10号)根据融资平台自身现金流覆盖情况将融资平台分为全覆盖、基本覆盖、半覆盖和无覆盖等四类。当然这一分类方式是动态调整的,相当于对融资平台进行动态评级。具体如下:

  3、退出分类:“仍按平台管理类”和“退出为一般公司类”

  这种分类方式仍然是10号文所提,即将融资平台分为“仍按平台管理类”和“退出为一般公司类”两大类。其中,

  “退出类”是指,经核查评估和整改后,已具备商业化贷款条件,自身具有充足稳定的经营性现金流,能够金额偿还贷款本息,整体转化为一般公司类客户管理的融资平台。其中凡不符合退出条件以及未完成退出流程的融资平台,均作为“仍按平台管理类”继续实施管理。

  (三)层级分布:20%为省级信用、60%为地市级信用、20%为县级信用

  目前我国共有11567家地方政府融资平台公司,遍布省级、地市级、县级甚至以下。虽然地方政府融资平台数量的繁多和分散一定程度上降低了集中违约的风险,但整个大环境难以有为的情况下,风险的传递必然具有共性。

  (1)对其中的11002家进行归类汇总后,发现仅有2264家属于省级信用(包括省会、单列市级别),占比不到1/5。而有6175家为地市级信用,占比约为56%左右,另有超过20%为县级信用。

  (2)浙江省以拥有1490家地方融资平台的数量而高居各省之首,排在第二位的四川省仅有780家,排在第三位和第四位的江苏省和广东省分别有750家和710家。

  (四)对地方政府给予的5点限制

  一系列政策文件不仅对地方融资平台给予各种限制与规范,还从地方政府的角度给予严格监管:

  1、地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体,不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议,不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押,不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任,不得为其他单位或企业的回购(BT)协议提供担保,不得从事其他违法违规担保承诺行为。

  2、地方各级政府不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资,不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。

  3、地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台偿债资金来源。

  4、地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品,不得公开宣传、引导社会公众参与融资平台公司项目融资。

  5、地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务。

  五、各地区债务压力评估

  (一)根据债务负担、负债率和财政自给率等三个指标的不同组合来划分

  我们使用债务负担(债务/GDP)、负债率(债务/财政收入)和财政自给率(财政收入/财政指出)三个指标的不同组合来衡量债务压力情况,具体标准如下:

  1、第一档:三个指标均优于全国平均水平;

  2、第二档:三个指标有两个优于全国平均水平;

  3、第三档:三个指标仅有一个优于全国平均水平;

  4、第四档:三个指标均差于全国平均水平。

  (二)31个省级地区

  根据2019年公开数据,31个省级行政区债务负担、负债率和财政自给率的平均水平分别为31.22%、304.12%和49.74%。按此计算,债务压力如下:

  1、广东、山东、浙江、上海、北京和山西等六个地区的债务压力最轻,即三个指标均优于全国平均水平。

  2、江苏、河南、福建与西藏等四个地区的债务压力相对较轻,即三个指标中有两个优于全国平均水平。

  3、湖北、河北与天津等三个地区存在一定债务压力,即三个指标中仅有一个优于全国平均水平。

  4、18个地区的债务压力较大,即三个指标均差于全国平均水平,这18个地区按财政自给率从低到高依次为青海、甘肃、黑龙江、吉林、宁夏、新疆、贵州、云南、广西、湖南、江西、四川、陕西、内蒙古、安徽、海南、重庆与辽宁。

  (三)245个地级市

  我们按照上述计算方法,发现245个城市中,第一档有54个、第二档有164个、第三档有20个以及第四档有7个。其中第四档的七个城市分别为长春、哈尔滨、南宁、呼和浩特、银川、西宁和阿克苏。

  六、附表1:31个省级地区和282个地级市债务情况(2019年)

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