任庄主：渐行渐近的个人破产制度和令人担忧的居民债务风险

lameihua

　　2020年4月29日《深圳经济特区个人破产条例（草案）》提请深圳市人大常委会会议审议，6月2日深圳市人大常委会官网发布《深圳经济特区个人破产条例（征求意见稿）》，征求意见时间截止至6月18日（仅有15天）。某种程度上来说，我们认为本条例具有重要意义，本文尝试对此进行讨论。

　　一、战略意义主要体现在哪些方面？

　　（一）这是我国第一部关于个人破产的规章制度

　　1、我国目前仅有《企业破产法》。1986年12月2日六届全国人大第十八次会议通过《企业破产法》（1988年11月1日起施行），2006年8月27日十届全国人大第二十次会议通过修订后的《企业破产法》（2007年6月1日施行）。

　　2、《个人破产法》目前在我国仍处于空白阶段，而从国外破产制度的发展历程来看，破产制度的基础和源头是个人破产制度，因此我国的破产制度实际上并不完整，而《个人破产条例》的推出则显然有助于《个人破产法》的尽快问世。

　　3、在《个人破产法》尚无出台的背景下，作为先进示范区的深圳也是我国第一个制定《个人破产条例》的地方政府，起到了较好的改革示范效应。

　　（二）这是中国特色社会主义制度顶层设计的战略部署

　　我们认为，深圳率先推出《个人破产条例》并非是偶然事件，而是中国特色社会主义制度顶层设计的战略部署。

　　1、《加快完善市场主体退出制度改革方案》的统筹规划（20190716）

　　2019年7月16日，发改委、最高院、工信部、民政部、司法部、财政部、人社部、人行、国资委、国税总局、市场监管总局、银保监会以及证监会联合等13部委发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》，明确提出“研究建立个人破产制度，重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题。明确自然人因担保等原因而承担与生产经营活动相关的负债可依法合理免责。逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度”。

　　2、《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》的支撑（20190809）

　　2019年8月9日，《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，明确提出“深圳用足用好经济特区立法权……允许深圳立足改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定”。

　　3、十九届四中全会的方向指引（20191031）

　　2019年10月31日，十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出“加快完善社会主义市场经济体制。……健全破产制度”。

　　4、《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》的加快布局（20200518）

　　2020年5月18日，《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确提出“健全破产制度，改革完善企业破产法律制度，推动个人破产立法，建立健全金融机构市场化退出法规，实现市场主体有序退出”。

　　二、理解个人破产制度的背景：居民部门债务情况分析

　　有以下几个信息可以用来分析我国居民部门的债务情况。

　　（一）2019年居民部门债务余额增长迅猛

　　2019年，个人住房贷款与消费贷款同比增速均在16%以上，远高于整体11-12%的贷款增速。因此基本可以认为我国居民部门债务余额增速非常惊人。

　　1、2019年7月19日，人行发布的《中国区域金融运行报告（2019）》明确指出“居民杠杆率水平（居民部门贷款余额/GDP）对消费增长的负面影响值得关注……控制人均可支配收入、社会融资规模等因素后，居民杠杆率水平每上升1个百分点，社会零售品消费总额增速会下降0.3个百分点左右”。

　　2、2020年5月29日，人行发布的《中国区域金融运行报告（2020）》指出“2019年末全国居民消费贷款同比增长16.30%（回落3.60个百分点），东部、中部和西部地区居民部门本外币消费贷款同比分别增长16.70%、22.50%和9.40%（分别回落0.90、0.90和12.40个百分点），东北地区本外币消费贷款同比增长22%（同比上升7.50个百分点）”以及“2019年全国主要金融机构（含外资）的住房贷款余额同比增长16.70%（回落1.10个百分点），其中东部、中部、西部和东北同比分别增长14.40%、20.30%、20.70%和16.80%”。

　　可以看出，除西部地区以外的其它地区的消费贷款增长较为明显（中部地区高达22.50%），而中部、西部、东北部以及东部的住房贷款增长也均比较高（均在14%以上）。

　　（二）居民部门杠杆率近年来大幅攀升，明显高于新兴经济体

　　1、目前居民部门杠杆率已升至57.70%，是2009年的3倍以上

　　虽然相较于实体经济，我国居民部门杠杆率绝对水平似乎并不高，但如果从趋势来看，则会发现2008年金融危机以来，我国居民部门杠杆率上升却非常快。

　　例如，根据社科院的测算，2009年一季度，我国居民部门杠杆率仅为17.90%，2020年一季度居民部门杠杆率则已升至57.70%，已经是2009年同期的3.22倍，可以说这个增长速度是非常惊人的。

　　2、我国居民部门杠杆率高于新兴市场的43.10%，和G20比较接近

　　按照BIS（国际清算银行）的统一口径来算，2019年底我国居民部门杠杆率水平为55.20%，远远高于新兴市场整体的43.10%，更远远高于俄罗斯的19.20%、印度的12.20%，也高于德国的54.40%。

　　虽然和美国的75.40%、韩国的95.50%以及发达经济体的73.50%相比还有一段距离，但是已经和欧元区的57.90%、日本的59%以及G20的60.70%比较接近。

　　（三）人行的两个报告值得关注，对居民债务风险的提示较为谨慎

　　1、《中国金融稳定报告（2019）》：居民部门杠杆率远高于BIS口径

　　2019年11月26日，央行发布的《中国金融稳定报告（2019）》对居民债务风险给予了明确提示。主要体现在以下几个方面：

　　（1）居民部门杠杆率增速显著高于其它经济体。同时这里需要提示的是，人行测算的我国2018年居民部门杠杆率为60.40%，明显高于BIS测算的52.60%。

　　（2）债务收入比增长较快（即居民部门的可支配收入增速低于其债务余额增速），低收入家庭（年收入低于6万元）债务负担明显较重、尤其值得关注。

　　（3）东南沿海地区居民部门债务风险相对较高，债务负担较重。其中居民部门杠杆率较高的地区主要有浙江（83.70%）、上海（83.30%）、北京（72.40%）、广东（70.60%）、甘肃（70.10%）、重庆（68.60%）、福建（65.80%）、江西（63.10%）。

　　事实上除传统债务外，居民还可以通过公积金贷款、互联网金融平台借款、民间借贷、典当等方式进行融资，特别是一些居民利用之前互联网金融征信不完善，过度借贷所造成的债务压力显著上升等。因此，对于债务风险较高的居民群体，如果稍有意外支出，便有可能会导致其财务状况急剧恶化，需要值得关注。

　　2、《2019年中国城镇居民家庭资产负债情况调查》：警示居民债务风险

　　2019年10月中下旬，人行调查统计司城镇居民家庭资产负债调查课题组在全国30个省对3万余户城镇居民家庭开展资产负债情况调查，结果显示：

　　（1）城镇居民家庭的负债率较高（56.50%），且负债集中化现象明显、负债结构较为单一（以房贷为主）。

　　（2）城镇居民家庭债务收入比为1.02，高于美国的0.93。

　　（3）居民家庭金融资产负债率较高（即金融资产占比较低、金融负债占比较高），存在一定流动性风险。

　　（4）部分家庭债务风险相对较高，主要体现在部分低资产家庭资不抵债（违约风险高）、中青年群体负债压力大（债务风险高）、老年投资金融产品较多（风险较大）以及刚需型房贷家庭的债务风险比较突出等。

　　（四）商业银行非住房类零售贷款质量已有恶化倾向

　　这两年来商业银行的非住房类零售贷款质量已有恶化倾向，而监管部门近年对共债风险的关注度也比较高。例如，这两年消费贷款业务开展较为迅猛的上海银行、天津银行的消费贷款质量均有所恶化，如上海银行的个人消费贷不良率由0.52%升至1.15%，天津银行则由0.17%升至0.97%。

　　再比如，信用卡业务较好的招商银行、兴业银行、浦发银行的信用卡透支不良率也有所上升，其中招商银行由1.11%升至1.35%，兴业银行由1.06%升至1.47%，浦发银行由1.81%升至2.30%。

　　具体可参见2020年5月9日的报告商业银行的授信对象中，哪些领域质量比较差？哪些领域在恶化？。

　　三、《深圳经济特区个人破产条例（征求意见稿）》的要点解析

　　（一）主要思想：建立一种救济退出机制

　　个人破产制度的本质意义是救济和保障，是一种救济退出机制，其目的是为了救济诚实而不幸的债务人、解除创业者的后顾之忧。也即破产程序走完之后，个人将不再承担相关债务，属于无债一身轻的类型，可以重新再来。

　　1、避免诚实而不幸的债务人在陷入债务危机时承担无限责任而无法自拔，其最终目的帮助这一类债务人从债务危机中解脱出来、重新为社会创造财富。

　　2、为了最大限度解除创业者的后顾之忧，避免创业者因一次创业失败而彻底退出市场，因此破产制度也有助于鼓励市场主体不断创新创业。

　　3、挤压非法融资渠道的生存空间，之前由于个人破产制度的缺失，使得企业经营风险往往会突破法人有限责任的基本原则而无限转移至个人和家庭，也给了高利贷、地下钱庄、互联网平台等非法融资渠道以生存空间。

　　同时深圳本身是经济特区，具有立法权优势，又需要在国家战略层面开创新的制度优势，且在创新创业等方面对国内其它城市具有示范效应，因此我们看到个人破产制度率先在深圳建立，而非其它地区。

　　（二）债务人申请自身破产有何条件？

　　1、在深圳经济特区居住，且参加深圳社会保险连续满三年的自然人，因生产经营、生活消费（不包括违法经营或过度消费）导致资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，进行破产清算、和解或重整（未来有可预期收入）。

　　2、此外如夫妻中一方已在深圳进入个人破产程序，其配偶也申请个人破产的，则可以合并审理，且不再要求另一方符合居住地和缴纳社保的条件。

　　（三）债权人申请债务人破产有何条件？

　　为防止小额债权人滥用破产程序，征求意见稿明确“单独或者共同对债务人持有五十万元以上到期债权的债权人可以向人民法院提出对债务人进行破产清算的申请”。

　　（四）债务人破产申请需要提交什么材料？

　　1、对于债务人申请自身破产的，需要提交以下四类材料：

　　（1）破产申请书、诚信承诺书、破产经过说明；

　　（2）收入说明、社保证明、纳税记录；

　　（3）个人财产或者夫妻共同财产清册、债权债务清册；

　　（4）所扶养人基本情况等有关材料。

　　2、对于债权人申请破产清算的，则应当提交破产申请书、到期债权证明等有关材料。

　　3、需要说明的是，个体工商户债务人还应当提交其雇用人员工资支付和社会保险费用的缴纳情况。

　　（五）法院受理破产申请至免除债务人剩余债务期间，债务人不能做什么？

　　征求意见稿明确，在法院受理破产申请之日起至法院做出免除债务人剩余债务的裁定之日起，债务人不得有非生活和工作必需的消费行为和职业行为：

　　1、乘坐交通工具时，选择飞机商务舱、头等舱、列车软卧、轮船二等以上舱位、G字头高铁及其他动车组列车一等以上座位。

　　2、在三星级以上宾馆、酒店、夜总会、高尔夫球场等场所进行消费。

　　3、购买不动产、机动车辆，新建、扩建、装修房屋。

　　4、旅游，供子女就读高收费私立学校。

　　5、租赁高档写字楼、宾馆、公寓等场所办公。

　　6、支付高额保费购买保险理财产品。

　　7、其他非生活和工作必需的消费行为。

　　8、担任上市公司、非上市公众公司和金融机构的董事、监事和高级管理人员职务。

　　9、从事法律、行政法规禁止从事的职业。

　　（六）针对恶意逃废债，有什么特别要求？

　　《征求意见稿》虽然是一种救济制度，但并非纵容恶意逃废债。

　　1、具有欺诈行为的债务人，不得适用破产免责规则，且要追究其法律责任。

　　2、只有债务人如实申报财产，遵循诚实信用原则，主动移交财产并配合处置以及履行义务和遵守相关决定时，才可获得剩余债务免除。

　　3、设置了相对较长的免责考察期。

　　4、明确规定债务人通过个人破产获得债务免责利益的同时，将会受到消费、职业资格、收入分配等诸多方面的相关行为限制。

　　5、个人破产的相关信息会及时推送公共信用信息系统，相关主体可查询。

　　6、在免责考察期内，债务人主动清偿剩余债务并达到一定比例的，可以提前结束免责考察期，解除相关行为限制。

　　四、重申需要高度重视《加快完善市场主体退出制度改革方案》这一政策文件

　　（一）为什么需要重视？

　　2019年6月22日，发改委牵头12个部门联合发布的《加快完善市场主体退出制度改革方案》（发改财金（2019）1104号，以下简称1104号文）在市场上并没有引起反响，我们当时也写了一篇报告“【1104号文的影响终将深远】打破刚兑信仰的市场退出机制正逐步确立（20190703）”，现在看来需要高度重视这一政策文件的深远影响，这实际上是对我国个人破产、企业破产、金融机构破产等相关制度的统筹布局。

　　1、1104号文共涉及13个部委，既有一行两会，亦有法律层面的最高院和司法部，还有发改委、财政部、国税总局、工信部、人社部以及市场监管总局等其它相关部委，涉及层面之广、战略意义之重要应是非常突出的。

　　2、1104号文明确的市场退出主体覆盖企业法人、非营利法人、非法人组织、个体工商户、自然人等各个领域，牵扯的市场主体范围可以说非常广。

　　（二）明确了自然人、金融机构、国有企业以及上市公司的市场退出机制

　　1、自然人市场退出：担保负债与消费负债可依法合理免责

　　1104号文明确要建立个人破产制度（特别是重点聚焦企业破产产生的自然人连续责任担保问题），此外这里还特别提及两个“免责”事项。

　　（1）因担保等原因而承担与生产经营活动相关的负债可依法合理免责。

　　（2）自然人符合条件的消费负债可依法合理免责。

　　2、金融机构市场退出：股东和无担保债权人应优先承担损失

　　1104号文明确问题金融机构退出时的两个事项：

　　（1）股东和无担保债权人应优先承担损失（主要针对股东和同业债权）。

　　（2）对储蓄存款合同、保险合同、证券业务合同、资产管理业务合同、信托财产和信托事务等各类合同规定的债权债务关系具有优先受偿或赔付责任（主要针对个人债权）。

　　3、国有企业市场退出：政府不承担超出出资额之外的债务清偿责任

　　针对国有企业的市场退出，1104号文明确提出以下两个要求：

　　（1）对符合破产等退出条件的国有企业，不得通过违规提供政府补贴、贷款等方式阻碍其退出，并且退出时，金融机构等债权人不得要求政府承担超出出资额之外的债务清偿责任。

　　（2）针对全民所有制企业、厂办集体企业等特殊国有企业，特别是若存在出资人已注销、工商登记出资人与实际控制人不符、账务账册资料严重缺失等问题时，应坚决予以退出。

　　4、上市公司市场退出：主要以并购重组方式实现退出

　　（1）对于大型企业集团、国有企业等非公众公司，1104号文提出应参照公众公司披露相关财务、债务信息。

　　（2）对于公众公司，1104号文提出其市场退出方式应主要采取并购重组（如重大资产交易安排）等方式。

　　五、建立常态化市场退出机制，有助于从根本上打破刚性兑信仰，优化资源配置

　　个人破产制度的建立是建立市场退出机制的一部分，具有标志性意义，而建立市场退出机制也并非是为了在市场掀起一番腥风血雨，而是为了从制度上解决刚兑信仰难“破”的问题以及优化金融资源配置，疏通政策传导渠道。

　　（一）哪些领域的刚兑信贷已有所动摇？

　　若刚性兑付的信息一直存在，则由其所引致的债务风险便会不断变大，因此即便无法真正知彻底打破，也需要适时地动摇刚兑信仰以略微释放风险。

　　1、包商银行事件动摇了同业刚兑信仰

　　2019年5月24日的包商银行事件可以算是对同业刚兑信仰的一次冲击，虽然现在同业刚兑信仰依然存在，但已经有所动摇。

　　例如，市场对商业银行以及非银金融机构的关注已从规模指标转到更加集中于公司治理、流动性风险、资产质量、资本情况等方面。

　　2、区域选择动摇了国企与房地产的刚兑信仰

　　市场对国企、城投与房地产业务的刚兑信仰根基非常深厚，但在北大方正违约、海南航空违约、泰禾集团违约以及部分地方政府信用面临降级等事件后，目前市场也开始有所动摇，更加注重区域选择。

　　（1）主要聚焦于一、二线城市以及排名前列的房地产企业。

　　（2）拓展国企与城投业务时，市场在区域的选择上也有自己的一把尺子，且目前已有一些共识，这从下面的顺口溜便可见一斑：

　　第一，对地方债务（城投）的警示，如东镇江、南湘潭、西遵义、北大连。

　　第二，对业务禁区的警示，如东北不碰、西北不去、蒙晋不沾；河北保守、河南无为、天津负面；赣桂太弱、湖南危险、海南太远。

　　第三，对业务鼓励地区的提示，如京沪只有同业、西南只剩成渝、山东不出青济烟；江浙处处好风景，除了徐连镇泰盐。

　　3、三方支付机构清理、个人破产制度的建立动摇了消费信贷的刚兑信仰

　　2010年便已崭露头角的P2P、小额信贷、现金贷等三方机构在2016年后开始出现一些风险暴露，且近年来清理进程加快。特别是2020年是互联网金融三年整治的收官之年以及2020年2月21日人行召开的2020年金融市场工作电视电话会议明确提出“彻底化解互联网金融风险”等事件表明，以消费信贷为主营业务的P2P正在逐渐退出历史舞台，而目前商业银行消费信贷质量的恶化以及个人破产制度的建立也在一定程度上动摇了市场对消费信贷的刚兑信贷。应该说曾风靡一时的消费信贷狂潮势必会有所褪色。

　　4、上市公司的退出机制基本已经建立

　　新一轮资本市场改革的要点之一便是要建立上市公司的常态化退市机制，使资本市场有进有出成为常态。例如，2020年以来已退市3家上市公司、2019年全年退市10家、2018全年退市5家、2017年退市5家、2016年退市1家、2015年退市7家、2014年退市1家、2013年退市6家、2012年退市3家。

　　（二）目前仅是略有动摇，刚兑信仰离真正打破仍有一段距离

　　需要承认的是，刚兑信仰虽有所动摇，但目前除上市公司外应该说其它领域仍未真正打破，而市场对同业业务、国企（含城投）、房地产、消费信贷等其它领域的信仰依然存在。

　　特别是此次“六保”政策的提出更加使得市场主体退出成为一个敏感词。而每一次感觉融资平台要玩、房地产风险急速上升时，政策层面均会出于各种原因、迫于各种压力而有所放松，使得这些刚兑领域的信仰继续存在，甚至得以强化，这既是无奈，亦是历史的一种延续，但历史终归有结束，它需要回服从于大局。

　　当然“六保”的目的是为了保市场主体，保那些能够大量吸收就业的中小微企业，对于房地产企业、部分融资平台、国有企业等仍会寄希望于通过兼并重组来践行市场退出机制。因此，从中长期的视角来看，推动市场退出机制的尽快建立并覆盖到个人、企业、金融机构等各领域应是战略导向，且是必须方向，因为“刚兑不破、货币不畅、政策不通、经济难兴”是笔者所坚信的大道逻辑。