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怎样监督监督权？——通俗易懂的纪检监察体制改革（下）
01
央视纪录片《国家监察》还在热播之中，得到了全国观众的广泛关注。
在小钟看来，这部纪录片的信息量确实是很大，除了人民群众喜闻乐见的“游街示众”腐败分子的传统情节外，片中还着重讲解了监察体制改革，以及纪委监委怎样使用监督权服务大局。
如，通过基层——特别是扶贫领域的反腐助推精准扶贫。
如，通过监察建议、问责制、执纪调查助推医药改革。
如，通过打（保护）伞破（关系）网助推扫黑除恶。
这一系列成果的背后，是纪委监委已经完成内部革新，使得反腐利器更加锐利，得以扫除污垢，实现弊革风清。
片中还透露，接下来，纪委监委还将按照习主席在十九届四中全会上的要求，强化对权力的制约和监督，破除官僚主义、形式主义，提高监督的广度和深度，特别强化对金融、环保、扶贫、打黑除恶领域的监督，为化解重大风险、防污治污、精准扶贫三大攻坚战和扫黑除恶专项斗争提供纪法保障，确保如期完成决胜全面建成小康社会的目标。
另一方面，打铁还需自身硬。纪律监察委员会也要刀刃向内，通过完善党纪国法，采用多种监督方式确保纪委监委自身的队伍建设。
本文将继续对纪检监察领域的改革措施进行阐述，让读者了解反腐败斗争的幕后英雄怎样通过自我革新，在约束自我的同时确保监督有力。
02
一、纪检监察系统的内部改革
改革前；纪检监察机关内部各部门职能分配不合理，许多活动无法可依，较为随意。
改革后：纪检监察机关内部机构分工明确，互相配合、制约、监督。制定了许多新规则，提高活动的规范性。
影响：明确机构职能，提高工作规范性和效率。
（一）组织层面的改革
讲解本章之前，小钟先列出中央纪委国家监委的内部机构图，以此为基础给读者讲解纪检监察机关内部机构改革。
1、监督检查和审查调查机构分离
图中的监督检查室、审查调查室是纪委监委的主要业务部门。其中，监督检查室处理监督对象的一般违（党）纪行为，审查调查室处理监督对象的严重违纪行为和所有政务违法、职务犯罪行为。
目前，在地市以上纪委监委已经实现以上三类职能由不同机构分别行使。县级市以下的纪委监委由于人员不足，暂时无法实现。
这一制度设置的原因在于，落实中纪委十八届六中全会“将纪律挺在最前面”的会议精神。
所有犯罪的共同特点在于，大奸大恶往往都始于小偷小摸。很少有人一开始就犯大错误，多数人都是先犯小错，积少成多，胆子越来越大，最终犯下大错。职务犯罪也不例外。犯罪必先（政务）违法，（政务）违法比先违纪，这基本是职务犯罪的共同特点。
因此，时任中纪委书记在十八届六中全会指出，要把纪律挺在最前面，抓早抓小，挽救干部。
如，国有企业领导这一群体长期和外国大企业主打交道，耳濡目染都喜欢上了喝洋酒、打高尔夫球，这种行为只成立违纪，并不违法，更不犯罪。但是，这种奢侈的生活方式需要足够的金钱维持，可能会刺激国企领导政务违法甚至职务犯罪。
现在，监督检查室在许多国企领导喝洋酒、打高尔夫球时便出面函询、谈话，并予以党内处分，以此敲打相关领导谨慎履职，就可以将后面的问题消灭于萌芽。
但是，长期以来，党纪和行政监督都由纪检监察室一个机构承担，这导致纪检监察室的主要精力都放在政务违法甚至职务犯罪调查上，执纪往往被忽视。现在，设置专门的机构专司执纪，更有利于将腐败消灭在萌芽状态。
除此之外，这种机构分设还有利于防止纪检监察室权力过大，产生滥用。
过去的纪检监察室一个部门固定监督一个单位、地区，负责这一领域的所有违纪、违法案件，并掌握相关案件线索，权力太大；被监督对象也方便拉拢腐蚀监督者——只要把这个室的领导搞定了，自己就安全了。
现在，案件线索管理权、执纪权、调查处置权由三个机构行使，避免了上述问题。
第二点改革内容为，审查调查部门（严重违纪、政务违法、职务犯罪调查部门）不再固定联系某一单位、地域，在办案方面实行“一案一授权”、“一案一指定”，防止监督者和被监督者长期互动，形成私人感情，甚至被拉拢腐蚀，降低监督效果。
监督检查室（执纪部门）负责抓早抓小，实行固定联系。
以这一通报为例，中建材集团位于北京，是国资委主管的国有企业。此次调查有江苏省纪委参与，原因就在于中央纪委国家监委指定江苏省纪委监委进行调查，强化调查力度。毕竟，远在江苏的纪委监委，可不认识这些深耕帝都的腐败分子，更容易公事公办。
2、成立专门部门负责案件线索管理
图中的案件监督管理室是此次改革新成立的专门机构，专门负责所有案件线索的管理，包括，线索登记、管理、监督。线索一经登记便全程可跟踪。办案部门需要提取线索，必须由部门负责人出具正式文书并登记。
图为纪检监察系统的线索数据库。所有线索一经受理，即可全程跟踪。
这一改革措施主要目的为，避免过去由纪检监察室分别管理各自的案件线索，导致线索管理随意、混乱。
改革前，纪检监察室的内部人员不经任何程序便可以取得案件线索，甚至可以直接将案件线索带出机关。
纪录片《打铁还需自身硬》中便曝光了一件此类案件：某中纪委工作人员直接将举报信拿出交给被举报人阅读。此次改革就是为了避免这类事件发生。
除此之外，案件监督管理室还会对案件线索进行定期排查、清理，以敦促案件进度，消化腐败存量。
3、完善内部监督机构
此次改革新成立纪检监察干部监督室，专门负责对纪委监委工作人员进行监督。
主要监督手段为“一案双查”，即，在每次办案过程中，由办案部门审查被调查人的违纪违法问题，纪检监察干部监督室同时审查纪委监委工作人员是否存在违纪、违法行为。
此外，纪检监察干部监督室还重点审查工作人员是否未经组织批准便与被监督对象直接发生联系，或者与被监督地域、领域的私营企业主存在密切关系，避免监督者利用影响力谋私。
其次，改革前已经存在的案件审理室对案件进行事务层面的监督。在办案机构调查完毕，作出处理意见前，案件审理室会对案件进行一次内部审查，确保案件办理合规合法。
4、纪委以上级纪委领导为主
在过去，纪委以同级党委领导为主，上级纪委领导为辅。这种制度安排某种程度上影响了纪委的监督效果。
改革后，纪委以上级纪委领导为主，同级党委领导为辅。下级纪委的相关调查措施一般先经上级纪委同意，再向同级党委负责人进行汇报，强化了监督效果。
其次，此次改革还重点完善了派驻监督机构，将原有的纪委改革为上级纪委的派驻纪检组。
此时，纪检组的身份是上级纪委的派出机构，而非同级党委的下级，可以理直气壮地监督派驻机构。纪检组不仅以上级领导为主，其工作人员的档案、编制也全部在派出机关，强化了监督力度。
5、地方中管机构的双重监督
在中国，一些由党中央、国务院管理的机构可能并不位于首都。如，一些由教育部管理的高校、由卫健委管理的医疗机构等等。这些机构所在地的纪委监督不了他们，北京主管部门的纪委、纪检组有权监督又力度有限。
改革后，这些位于地方的中管机构由地方纪检监察机关和主管部门的纪检监察机关双重监督，提高监管力度。
例如，教育部直属的高校有76所，散落在全国各地。在改革前，这些高校内的所有厅局级以上干部全部由教育部纪检组进行监督。教育部纪检组既要监督教育部内部的相关领导，又要监督散落在全国各地的76所高校的相关领导，监督力度可想而知。
改革后，76所部属院校同时由教育部纪检组和所在地省纪委双重监督，提高了监督效果，如下图的案件：
（二）活动层面的改革
1、双规与留置
双规，又称两规、两指，是指党的纪律检查机关要求被审查人在规定时间、地点说明相关问题。这一词语最早出现在《中共纪律检查机关案件检查工作条例》第二十八条第三款。
从条例的表述上看，双规似乎很简单，但双规的具体内容就比较厉害了。双规的实施者是党的纪律检查机关，对象则是被调查的干部。双规内容为，剥夺被调查人的人身自由、通信自由，不得与外界取得任何联系（含家人和律师）；并中止职务履行。
需要额外指出的是，中共党内的双规启动前提是，纪委已经掌握证据，可以证明被调查人涉嫌违纪违法。这与香港廉政公署的逮捕存在区别——廉政公署可以无条件逮捕调查人48小时。廉政公署的逮捕权没有前提限制，因此对羁押时间限制较为严格。
设置双规措施的主要目的在于，保障调查的顺利进行。毕竟被调查人都是拥有公权力的主体，如果不采取非常方法，调查很难开展。这一措施的本质在于，限制被调查人的自由以保证法律事实、公共利益。
在过去，党内虽有相关规定对双规的启动、期间、实施方式进行规范，但毕竟不公开。其次，两规的实施主体毕竟是党组织，不是国家机关，不受国家法约束。因此，虽然双规是对付公职人员犯罪的利器，但学术界也对这一制度存在着一些保留意见。
此次纪检监察体制改革，在国家层面成立专门的监察委员会的同时，通过《监察法》将双规明确转化为留置措施，使之在国家法层面公开、成文，修补了过去长期被批评的一些问题。
不过呢，现在学术界对留置的一些保留看法在于，这可能会剥夺了被调查人获得律师帮助的权利，因公益而限制了留置对象的自由。
究竟对犯罪分子的自由如何衡量，以及对付这些老谋深算的贪腐高官该不该用“专政”的手段，读者们自有公断。
2、完善巡视制度
（1）巡视人员一案一指定
改革前，巡视组人员、巡视对象较为固定。
改革后，每个巡视组的工作人员和领导随机组建，巡视任务完成后即告解散。从巡视组工作人员到巡视对象都不固定，防止固定人员长期互动。
在过去五年，由于反腐败斗争形势严峻，中纪委内部专门的巡视人员数量不足，难以完成巡视全覆盖的任务。于是，时任中纪委书记专门启用一些退二线的，甚至已退休的非主要领导岗位的省部级大员（比如省政协主席等），在巡视组中担任职务。
这些老同志斗争经验丰富，又在盛龄时长期屈居二线岗位，因而让他们从事巡视业务，效果卓越。以至于政法委，环保、安监/应急管理、国税等部门纷纷借鉴，启用这类老同志担任督察组、巡查组成员，为扫黑除恶专项斗争和供给侧结构性改革贡献力量。
（2）巡视全覆盖、回头看
纪检监察体制改革要求，纪委监委应当尽力在任期内对监督对象实现巡视全覆盖，对特定地域、单位甚至要回头看，杀回马枪，监督巡视意见的执行情况，保证震慑常在。
近日，十九届中央第四轮巡视结束，并向社会公布了情况反馈。这次巡视覆盖单位多达37个。这便是巡视全覆盖要求的体现。
3、完善谈话、函询制度
在改革前，谈话、函询作为监督手段，相关的配套制度规定较少，存在一些问题。如，可能导致泄密、打草惊蛇；容易虎头蛇尾，“一谈了事”、“一询了之”。过去的监督者和被监督者长期固定联系，如果形成利益共同体，谈话、函询也是大事化小、小事化了的手段。
现在，监督范围扩大，纪委监委人手不足，中央要求监督者要抓住关键少数，主要是领导干部。谈话、函询也与时俱进，成为抓关键少数的重要手段。相关的改革措施如下。
第一，制定相关规则，明确谈话、函询的事前、事中、事后要求。事前要确定谈话、询问内容，避免泄密。事中的谈话人员至少两人，记录要明确。被谈话人事后要在规定时间内报告问题整改情况，防止虎头蛇尾。
此外，谈话、函询的全流程都要载入个人廉政档案。
第二，将谈话、函询作为层层监督的手段。不仅纪委监委要采用这一手段，各级领导也要对下级采取这种手段，通过谈话明确一段时间的任务，以谈话、整改、报告推动决策的执行。
4、纪委监委与检察院的协调
如今，明确监察委员会负责职务犯罪侦查，检察院负责起诉。《刑事诉讼法》、《监察法》，以及近日最高检发布的司法解释完善了两机关之间的协调关系，具体内容如下。
第一，明确案件移交的相关问题。监察调查终结后，被调查人的留置措施自动解除，强制措施转化为刑事拘留。在拘留期间，检察院必须作出决定，要么逮捕，要么取保候审，
第二，明确检察院的退回补充侦查权和自行补充侦查权。退回补充侦查以两次为限，每次最多一个月。在审查起诉阶段，检察院可以将案件退回监察委员会补充侦查，也可以自行补充侦查；在审判阶段，只能自行补充侦查。此时发现的问题，检察院自己有责任，因此只能自行侦查。
第三，明确检察院在监察调查期间可以提前介入，对调查活动进行监督和指导。
由此，监察委和检察院、法院等司法机关之间的协作和制约、监督机制开始建立，更好监督纪委监委依法履职，避免权力滥用。
二、谁来监督监督者：对纪委监委监督手段
第一：党委的监督。这一监督手段的基础在于，纪律检查委员会是党的机构。
监察委员会在国家机关层面一体监督其他主体；党的纪委和监察委员会合署办公，一体两面，确保党对监察工作的集中统一领导。
图为《中华人民共和国宪法》第一条。东西南北中，工农商学兵，党领导一切。
第二，集体领导与同僚的监督。
纪委、纪委常委会是民主讨论的重要形式，避免一言堂，确保集体领导。
以中央纪委国家监委为例，十九届中纪委有133名委员，一般一年开一次会；中纪委常委有19人，一般一星期开一次会，讨论相关事务。
这种民主讨论，参与者众，许多重大决策都要拿到桌子上去，由纪检老将们过目。这也是一种重要的同僚监督的模式，就算腐败分子能影响一个纪委书记，还能影响这么多纪委委员、常委不成！
第三，人大的监督。此次纪检监察体制改革没有改变中国的政体——人民代表大会制度。纪委监委合署办公，在监察委员会这一层面仍然是国家机关，由人大产生，对人大负责，受人大监督。
第四，检察院、法院的监督。上文已经说明，纪委监委对职务犯罪的调查结果需要接受检察院、法院的检验。特别是最高检新颁布的司法解释明确授权，检察院可以在纪委监委调查期间提前介入进行监督，这是避免权力滥用的外部力量。
第五，审计监督。2018年进行的党和国家机构改革，成立党的审计委员会，办公室设在各级审计部门（审计署、审计厅、审计局）。
此次改革后，审计部门虽然依旧是行政机关组成部门，但是可以以审计委员会的名义对行政机关以外的党务部门、人大、政协等机构进行审计，扩大了监督范围。其中的审计对象也包括纪委监委。
三、结语
十八大以来，经党中央批准立案审查的省军级以上党员干部及其他中管干部440人。其中，十八届中央委员、候补委员43人，中央纪委委员9人。
全国纪检监察机关共处分153.7万人，其中厅局级干部8900余人，县处级干部6.3万人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理5.8万人。
上述数据可以看出我们通过反腐和腐败分子切割的决心和意志。
也正因为以习主席为核心的党中央对腐败的零容忍，纪委监委改革才如此顺畅地推行，并通过拓展反腐败斗争的广度和深度，增进人民群众在医药、食品、教育、环保、治安等贴近民生领域的满足感和获得感。
我们享受着新风时，不要忘记辛勤的幕后英雄。
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发表于 2020-1-14 18:56:52
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