易宪容：“只住不炒”楼市定位的理论意义和政策选择的研究

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　　“只住不炒”的重新定位是楼市政策一次重大转折。它不仅开启楼市的新时代，也具有重大的理论意义。“只住不炒”的主要内涵有，住房居住功能是本源及第一位；住房居住功能是一个广泛的系谱，可以通过不同方式与途径获得；住房投资功能是居住功能派生的及为第二性的。如果住房投资过度必然会导致金融危机。由此，可引申出三个住房市场的重大理论问题：居住权的天赋性；居住功能的多层次性；去住房商品的金融化是保证中国不爆发系统风险关键所在。所以，当前最为重要的是把“只住不炒”原则用制度固定下来，用信贷和税收政策对住房投资与住房消费在事前、事中及事后严格界定。这是当前中国楼市改革关键。

　　【内容提要】“只住不炒”对楼市重新定位是房地产政策一次重大转折。它不仅将开启房地产市场的新时代，也具有重大的理论意义。“只住不炒”的主要内涵有，住房居住功能是本源，是第一位，这是住房市场的根本所在；住房的消费性或居住功能是一个广泛的系谱，它可以通过不同的方式与途径获得；住房投资功能是居住功能或消费性派生的，是第二性的。如果住房投资过度必然会导致金融危机。由此，可引申出三个住房市场的重大理论问题。一是居住权的天赋性；二是居住功能是多层次的；三是绝对遏制房地产市场炒作，去除其赚钱功能，则是保证中国不爆发系统风险关键所在。所以，当前房地产市场改革最为重要就是把“只住不炒”原则用制度固定下来，用信贷和税收政策对住房投资与住房消费在事前、事中及事后严格界定，并严格限制住房投机炒作，这是当前中国房地产市场改革关键及起点。

　　关键词  只住不炒  住房居住功能 住房投资功能 住房制度改革

　　一，导言：十九大报告对房地产“只住不炒”的市场定位

　　20年多来，中国出现了前所未有的房地产市场发展与繁荣。这不仅全面带动了近20年整个中国经济快速增长，也全面改善国内居民的居住条件，加快了中国城市化的进程，促进了国内居民的财富快速增长。比如，以人民币当年价格来计算，1978年中国的GDP增长为3678亿元，1998年达到了8.5万亿元，2017年达到了82.7万亿元。2017年的GDP是1978年的225倍，和1998年9.7倍。1998-2002年GDP总量达50多万亿元，比前20年总量还多。2003-2017年中国GDP总量659万亿是改革开放后前20年（1978-1997年）总和的13.5倍 [1] 。中国房地产对经济增长的贡献是十分明显的。中国居民人均居住面积，由于1978年的3.3平方米 [2] ，上升到2016年的40.8平方米 [3] ，是1978年的13倍。1998-2017年商品房销售总面积达到143亿平方米 [4] ，如果每套为90平方米计算，每个家庭为3口之家，那么这个期间销售的住房可达到15910万套住房，可以满足5亿左右的城市人口居住。改革开放以来，中国的城市化率由1978年的17.95%上升到2017年的55.8% [5] 。国内房地产的发展与繁荣也推动了国内居民财富的增升，人口结构的全面转型。2017年中国财富总值位居全球第二，达29万亿美元，仅少于美国的 93.6万亿美元 [6] ，由此，中国一个巨大的中产阶层正在形成。

　　但是，中国房地产市场的过度发展与繁荣，也给中国社会与经济带来了一系列的严重问题。比如，由于房价过高（无论是从一般房价收入比、房价租金比来说，还是从实际房价水平来说，都是如此）及保障性住房的供应不足，使得城市不少居民的基本居住条件难以得到改善或基本居住权被剥夺；房价过高使得中国房地产市场早就积累了一个巨大泡沫，它不仅增加了中国经济及金融市场的风险，也使得整个经济营运成本全面上升；还有，房地产过度繁荣所导致的经济“房地产化”，这不仅让整个社会的资源涌入房地产市场而导致整个社会资源配置的低效率，也使得中国的产业结构迟迟难以调整，上市公司炒作住房司空见惯；房地产市场的过度发展也使得整个社会财富短期内向少数人聚集，社会财富分配越来越不合理，居民消费出现严重的挤出效应；房地产的过度发展也导致贪污腐败严重、社会道德严重堕落等等。中国房地产市场也堕落成了一个以投机炒作为主导的市场。

　　对于上述房地产市场问题，政府部门早就有所警觉，所以从2003年开始，就一直不断地出台房地产调控政策，并希望通过不同的房地产调控政策来化解房地产市场这些严重问题。但是，由于对房地产市场的性质认识不清，房地产调控政策根本就没有针对性，反之，房地产市场的调控政策出台得越多，房地产市场的价格上涨越快，房地产炒作越是严重，房地产市场更是乱象丛生。直到2016年中央经济工作会议对国内房地产市场性质的认识才出现了一个重大转折。该会议指出 [7] ，要坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”（以下把这句话简称为“只住不炒”）的定位，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，以此来抑制房地产泡沫，并要求让房地产市场回归到居住功能。2016年12月21日，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上进一步指出 [8] ，“要准确把握住房的居住属性”。也就是说，在以前，由于政府部门对住房的多重属性认识不清，也就无法把握住房的基本属性与功能，所以，以往的房地产政策无法对房地产市场给出清楚明确的定位。在这种情况下，政府各职能部门根据其对房地产市场的理解，出台不同的房地产政策，从而使这些房地产政策既无法对房地产市场的问题针对性地对症下药，更无法找到化解中国房地产市场问题办法，反之，国内房地产市场越是调控所聚积的问题则越多及越严重。所以，“只住不炒”的提出是国内房地产政策一次重大转折，具有里程碑式的意义。特别是十九大报告把“只住不炒”写入中央文件中，更是意味着“只住不炒”既是当前国内房地产政策和住房制度改革的基点，也意味着国内房地产市场将进入一个新时代。十九大报告指出 [9] ，坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。就是对国内房地产市场发展模式一个全新的表述。

　　现在的问题是，“只住不炒”的基本内涵是什么？它具有什么的理论意义与实践意义？在“只住不炒”的市场定位下，有什么样的房地产政策选择？在现有的市场条件下，什么样的房地产政策更具有优先性？等等，如果能够把这些问题在理论上梳理清楚，就能够给出当前住房制度改革的清晰思路，并以此引导中国住房市场进入一个新时代，促进中国未来住房市场持续稳定发展。

　　二，“只住不炒”的基本内涵

　　一般来说，“只住不炒”的基本内涵，我们可以从两个角度来理解。一是在人类社会，住房作为一种与衣食行一样的生活必需品，它直接关系到每一个人的基本生存状态，因此，保证个人基本的居住条件是人类社会得以存在和繁衍的基础，即居住权是天赋人权 [10] 。只不过，在不同的时期、不同的经济制度下，个人居住获得方式，或住房分配方式会有很大不同。比如，在商品经济不发达的时期，或非商品经济条件下，住房不是商品，无法以交易的方式获得，所以，个人居住条件主要是靠自己建造来解决，中国的传统社会就是这样。而在计划经济条件下，个人的住房主要是通过计划分配方式来实现。这时，住房属性简单，不存在住房是消费还是投资分属问题。二是在市场经济体制下，有了发达的金融市场及金融产品创新，这不仅造就现代房地产市场的繁荣，也衍生出了住房的多重功能与属性。如果没有发达的金融市场，也就不会衍生出住房的多重属性。由此可见，“只住不炒”的基本内涵是建立在两个理论前提的基础上，一是住房是生活必需品，居住权是天赋人权，住房的居住功能是本源，是第一性的；二是在市场经济条件下住房的其他功能是从住房的居住功能派生出来的。而金融市场的发展则是住房其他功能派生的重要条件。没有发达的金融市场及对金融产品的创新，住房市场发展非常缓慢，住房的投资功能更是无法显现。对此，我们再做一些具体分析。

　　首先，在市场经济条件下，住房是与一般性的商品有很大不同的商品。由于住房既是生活必需品，又是个人生活消费支出中价格最高的和消费周期最长的耐用生活必需品，所以，在金融市场不发达的英美国家早期，住房的分配方式更多的是采取去商品化的公共品方式进行，住房市场发展非常缓慢。只有住房按揭贷款这种金融创新产品的出现，住房需求才得以快速放大，住房的多种属性或功能也在这个过程中派生了出来。这时，住房既可是公共品，也可是私人品；既可是生活必需品，也可是奢侈品；既是投资品，也是消费品等等，这就使得住房具有多重的属性或功能。所以，住房既有政治属性及社会属性，也有经济属性。而住房的经济属性又有消费功能与有投资功能，同时住房消费性可以是政府或机构提供，也可购买住房持有或租赁等方式获得 [11] ，住房投资既可是投资也可是投机炒作。

　　一般来说，住房的社会属性主要是指，在市场条件下，由于住房价值过高，弱势居民根本就没有支付能力进入住房市场，为了保证弱势居民的基本居住权，现代国家的政府往往会以公共品的方式或是直接提供保障性住房，或是制定不同的补贴政策来帮助居民购买住房或租赁住房，以及设定不同的制度安排来保证弱势的居民利益不会受到侵害。同时，以社会属性为主导的住房居住功能不仅要保证家庭私人生活基本的居住空间，也承载着许多社会意义及财富意义 [12] 。可以说，住房的社会功能是一个非常复杂概念。它可能决定了一个国家的房地产市场发展模式，比如新加坡的“组屋”，但它更多的是与住房的居住功能有关，与住房的投资功能关联性不大。而且如果能够把住房的社会功能发展得淋漓尽致，同样成了遏制住房投资功能的前提条件，如新加坡的住房发展模式。

　　住房的政治属性是指通过政治制度安排来保证居住权的天赋性及住房市场的居住功能。比如，各国宪法都把保证每一个公民的基本居住权都放在绝对优先的地位。比如中国《宪法》33条就表示，中国居民的生存权是最重要的人权。而德国的《住房补贴金法》就是要帮助每一个生活在德国的人能够有基本的居住条件。而美国的《住宅法》就规定房地产市场要生产“安全舒适居民有支付的住房” [13] 等等。而“只住不炒”市场定位纳入到十九大报告文件中同样是住房政治属性的重要表现。住房的政治属性还表现在现代国家的民主政治选举中，由于住房政策与绝大多数人的利益密切相关，因此参加选举的政党往往都会针对不同的群体制定相应房地产政策，以争取更多的选票。一般来说，住房的政治属性更多是与保证居民的基本居住条件有关，与绝大多数人的利益不受到侵害有关，但同时，住房的政治属性也可能成为保护既得利益或少数人的工具（如制定保护既得利益者的房地产政策）。由此更是显现出“只住不炒”具有非常重要的意义，以此来定位住房市场就是要保护绝大多数人的利益。

　　住房的经济属性是指通过市场价格机制来配置住房市场的资源。在市场条件下，住房具有消费属性与投资属性。住房作为一种消费产品，它既是生活必需品，也可是奢侈品，及占家庭价值最高、使用时间最长的耐用消费品。正因为住房的消费性在时间上及空间上具有广泛的系谱，这也是派生出住房投资属性的重要泉源。住房作为消费品与其他的商品又有很大的不同。因为，住房是一种不动产或不可贸易品，具有很强的唯一性和不可替代性。所以住房消费功能既会受个人可支配收入预算的约束，也与所处的特定社区空间、建筑空间及相应的公共产品及服务有关。所以，作为住房的消费选择不仅是一种空间选择，也是一个人的成长环境及生活方式的选择，所以对住房商品定价往往容易受到供给方对价格主导性的影响。如果没有相应的制度设计，住房消费者的利益容易受到侵害。无论是住房购买还是住房租赁都是如此。还有，住房作为消费品，由于住房是每一个人一生中购买最大宗的长期耐用商品，并通过金融工具创新提前消费，所以住房消费对国家经济增长具有十分重要的意义，这使得不少政府偏好于推动房地产繁荣部门。这容易派生出住房的投资功能。

　　一般来说，住房投资功能源于住房的居住功能，源于住房消费的长期耐用性，其无风险收益基于全部住房生命周期的消费流的总和，住房投资的价值是由住房的消费功能或居住功能派生出来的。住房的投资价值主要取决于以下几个方面的因素[14]:一是通过金融工具创新可以把未来收入流用于现在消费。这就意味着住房资源可跨期配置。这不仅放大了住房需求，如果没有相应约束也容易让消费性住房转换成投资性住房；二是住房长期的价值取决于居民收入增长及未来对住房居住要求提高，在货币上住房有增值可能；三是购买住房者对未来多种经济变量的预期，而这种预期一旦参与购房者的决策，住房就成了投资品。所以，住房的投资属性来源于居住消费耐用性并由居住功能的派生，来源于金融工具创新。没有这几个条件，住房的投资功能会非常微弱。

　　还有，住房作为一种投资品，它与一般性投资产品既相同又有很大差别。住房作为投资品的一般性，主要表现为其交易的目的、供求关系、定价基础、价格运行方式等都是相同的，比如，投资者购买住房的目的是为了赢利，而不是居住消费；住房投资者往往都会充分利用现有的金融市场条件，信用扩张过度、融资成本低基本上是投资者进入市场的重要条件。但住房作为投资品，它又与一般性投资品有很大的不同。这不仅在于住房的投资功能是由住房功能的长期有效性衍生出来，而且在于住房商品的唯一性及不可贸易性容易造成住房供应者对住房交易定价的主导性，更容易操纵价格上涨。正因为这样，住房作为投资品与其他投资品不同，不仅表现为容易导致把住房的消费性和投资性捆绑在一起[15]，从而使得住房的投资性又附着实质性商品的表象，住房投资者购买看上去是进行实质性商品交易的假象，也更是提供了住房过度炒作的机会，导致投资性住房的对价远远偏离居住性住房的无风险收益，让住房的价格过度偏离住房的价值，这不仅容易引起市场价格剧烈的波动，也容易吹大房地产市场泡沫，造成房地产市场及金融市场的巨大风险。可以说，在世界金融史上，绝大多数金融危机爆发，无不与投资性住房过度扩张所引发的房地产泡沫破裂有关。还有，住房的投资又可分别住房的投机炒作和住房投资。住房投资炒作主要是指为了赚钱购买，住房投资主要是指购买之后长期持有，特别是持有是为了租赁。而租赁性住房同样是住房消费的一种方式，或更多地通过市场的方式来解决那些没有购买支付能力的居民的居住问题。

　　从上述分析可以看到，“只住不炒”的基本内涵主要包括以下几个方面。一是住房居住功能是本源，是第一位，这是住房市场的根本所在。住房市场只有回到本源、回到原点，才能够持续健康发展；二是住房的消费性或居住功能是一个广泛的系谱，它可以以不同的方式与不同的途径获得，所以通过制度设计建立一个多元化、多层次的消费性住房的供应体系来满足新时代居民的住房消费需求是十分重要的；三是住房投资功能是居住功能或消费性派生的，是第二性的。住房投资功能又可分为住房投机炒作及住房投资。住房投机炒作是通过金融杠杆过度扩张，使得住房价格远脱离住房价值。这不仅会导致房地产市场泡沫吹大，也是金融危机和经济危机的根源，所以遏制或禁止房地产投机炒作既保证居民基本居住权的必要条件，也是保证中国房地产持续健康发展的根本所在，否则，脱离了住房功能的投机炒作不仅为无源之水、无本之木，也是房地产市场乱象丛生的根源所在。而住房投资主要指发展住房租赁市场，住房租赁同样是居民住房消费的一种方式，但发展住房租赁市场需要相应的前提条件。

　　可见，在现代市场条件下，住房具有多重属性，法律制度对住房市场的不同定位，也就决定了房地产市场发展模式、房地产政策、居民基本居住条件、住房市场的供求关系、市场价格运行机制、住房市场的财富分配和转移机制等等，所以十九大报告用中央文件的方式明确地把房地产市场定位为居住功能为主导的市场，并把这个定位在制度上固定下来。这对中国房地产市场发展具有里程碑式的意义，它将开启中国房地产市场发展的新时代，同时也引申出了中国房地产不少重大的理论问题。

　　三，“只住不炒”对楼市的市场定位的重大理论意义

　　“只住不炒”对楼市的定位，它将是对房地产市场认识的一个重要转折点。这意味着房地产市场几个重大理论突破，并由此开启中国房地产市场的一个新时代。所以，对这些房地产市场的重大理论问梳理与分析，既有利于深化中国房地产市场制度改革，也有利于建立起中国房地产市场长效机制，保证房地产市场持续稳定发展。

　　首先，强调房地产市场回归本源，强调它的居住功能，而不是赚钱工具。这就从理论上确定了居住权的天赋性，确定了居住权天赋性是房地产市场发展的前提与基础。只有从理论上确定了对每一个人的居住权得以保证，房地产市场的居住功能才真正得以落实，否则，如果弱势居民的居住权不能得对保证甚至可能被剥夺时，房地产市场就会偏离住房消费性这个基点。比如，目前房地产市场的土地拍卖制度，土地为价高者得，实际上就是把住房这个生活必需品当作奢侈品，以此推高住房成本，既把绝大多数中低收入居民排除在这个市场之外，也让房地产市场转变成一个以投资炒作为主导的市场。

　　还有，由于住房的内在特征及个人资源禀赋的差别性，理论上对天赋居住权确认，也意味着住房的居住功能或消费性在空间上与时间上是一个广泛系谱，居住性住房获得的方式与途径会有很大不同，消费性的住房市场是一个多元化、多层次的市场。今年6月5日，深圳市公布了《深圳市人民政府关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见（征求意见稿）》[16]，着力构建高端有市场、中端有支持、低端有保障，多层次、差异化、全覆盖的住房供应与保障体系的4-4-2模式（即市场商品房占40%，政策性支持建房占40%，公共租赁住房占20%）。这与我早几年提出的1-7-2模式（10%公共保障房，70%完全消费性住房，20%投资与消费合一住房） [17] 相似，表明住房居住功能是多层次的。这种理论上的重大突破，就要求国内房地产市场发展模式从根本性转变，深圳4-4-2模式出台就是中国房地产市场发展模式转变的开始。

　　其次，“只住不炒”对楼市的定位，也意味着从理论上要求房地产市场是一个以消费为主导的市场，投机炒作赚钱的功能得到全面的遏制。就目前房地产市场的情况来说，80%以上居民购买住房就是为了投资 [18] ，房地产市场基本上成了一个投机炒作为主导的市场。房地产市场要回归到居住功能，理论上就要求这个市场实现全面的转型，由以投机炒作为主导的市场转型为以消费为主导的市场。而要实现这一点，理论上也要求房地产市场的价格全面回归理性，回归到以消费者有支付能力购买的价格水平上来。一般来说，在住房市场，住房的价格基本上是由买者和卖者对价来决定。在以前的房地产市场，由于没有政策对投资与消费进行定义和区分，投资者与消费者以同样的条件进入市场。这时，住房投资者的对价水平与支付能力往往会高于住房消费者，加上金融杠杆更是让投资者如虎添翼。住房投资者为了获得住房，更有意愿及有能力出价更高，特别是在中国这个购买住房就是赚钱的投资无风险年代里，投资者更有强烈愿意提升住房的对价水平获得住房，而住房消费者往往会受到可支配收入的约束，而无支付能力进入市场。这时，房地产市场整个的对价水平会被投资者推得越高，住房消费者越是没有支付能力进入，从而使得越来越多的住房消费者被挤出市场。当房价上升到绝对高的水平时，房地产市场只能成了少数的住房投机炒作者为主导的市场。所以，从市场经济法则或理论意义上说，住房要回到居住功能，就得让房价回归理性，就得让房价回归到消费者有支付能力的对价水平上。如果既要遏制住房投机炒作，让住房回归居住功能，又要稳定房价，这在理论上是完全相悖的。目前中国房地产市场调控乱象丛生，其根源很大程度上与理论上的认知差距有关。

　　再次，“只住不炒”对楼市的市场定位，让住房回归到居住功能，就是要绝对遏制房地产市场投机炒作，就是要去除房地产的赚钱功能，要从源头上清除金融风险的根源，这在理论上具有十分重要的意义。因为，现代房地产市场之所以能够出现繁荣、之所以能够成为投资工具，很大程度上是与住房按揭贷款这个金融产品的创新有关。住房按揭这个金融产品的创新让居民把未来收入流用现在消费，不仅全面提升了居民的住房福利水平，也成了推动国内经济增长的动力。但是，从历史的经验来看，金融创新既是现代经济增长的动力，也可能是导致金融危机根源 [19] 。也就是说，当信用创造过度扩张而不是在合理的边界内时，那么这种金融创新就可能引发金融危机。如果住房市场不回归到它的居住功能，而是任由其利用金融杠杆投机炒作，必然会把住房的对价水平推得很高，并由此导致信贷的过度扩张，最后必然会引发金融危机。可以说，现代金融危机爆发多以是与房地产的信用过度扩张有关。

　　可以说，1998年以来，金融工具的创新或住房按揭贷款是房地产市场发展的动力，房地产市场的繁荣基本上是信用过度扩张的结果。比如，从M2（广义货币）增长的情况来看，1949年到2008年M2（广义货币）增量为47.5万亿元，2009年到2012年4年达到50万亿元，2013年到2017年5年达到70万亿元。从银行信贷增长情况来看，1998年新增银行信贷总额为11490亿元，到2017年银行信贷总额为13.84万亿元。2017年的信贷规模是1998年的12倍 [20] 。也就是说，从1998年开始，住房按揭贷款进入居民的视野后，中国信贷规模及融资规模出现加速度的增长，由此推动了房地产销售及GDP的总量快速增长，及各个城市的房价快速飚升。特别是在2003年之后，这种情况更是明显。比如社会融资规模余额2002年底14.9万亿元，2017年底达到了174.64万亿元，增幅为11.7倍。而房地产市场的信贷过度扩张，房地产市场价格快速飚升，已经成了最可能引发中国金融危机的根源。所以，从理论上来说，绝对遏制房地产市场炒作，去除其赚钱功能，则是保证中国不爆发系统风险最为重要的方面。就此而言，“只住不炒”对楼市的市场定位具有十分重要的理论意义。

　　四，“只住不炒”市场定位的政策选择及核心

　　从上面的讨论可以看到，住房不仅有多重属性，其居住功能也表现为多样性的特征。也就是说，在不同的国家或地区，由于对住房市场的定位不同，也会形成满足居民居住功能的不同方式。比如新加坡是以政府提供的廉租屋或“祖屋”为主，英美则是政府采取政策补贴方式鼓励居民自己持有住房为主，日本则是采取爬楼梯式的方式让居民的居住条件不断地提升，德国则是以居民从市场租赁解决居住问题为主导等 [21] 。所以，中国房地产市场回归到居住为主导的消费市场同样面临不同的政策选择。十九大报告的政策选择模式是 [22] ：“坚持‘房子是用来住的、不是用来炒的’定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，强调的是保障、租赁、购买持有并举发展模式，可能是对德国及新加坡的住房发展模式一种综合考虑。所以，对德国的房地产发展模式进行简单的梳理也是十分重要的。

　　可以说，在过去的几十年的世界历史中，房地产市场能够持续稳定发展的只有德国。比如美国，尽管在上个世纪90年代以前房地产市场持续稳定发展近50-60年，但是之后，美国房地产市场政策受到误导，最终引发了2008年的金融危机，而英国的情况与之相比更是问题大 [23] 。还有，日本上个世纪90年出爆发了房地产市场泡沫危机，及2008年美国金融危机之后，欧洲不少国家的房地产泡沫危机，比比皆是。但是，对于德国来说，其出现的情况则是天壤之别。1970-2015年，德国新建住房名义价格指数上涨了90%，扣除通货膨胀的影响，其实际价格下跌11.3%，实际房价收入比下跌62% [24] 。也就是说，对于德国的房地产市场，从20世纪70年代以来，德国的房价收入比不断地走低。德国的实际住房价格不仅没有随着实际人均GDP增长而上涨，反之，还打破了住房价格与人均可支配收入的正相关关系。也就是说，如果强调住房的居住功能，居民同样是购买住房，其购买住房的支付能力越来越强。可以说，在过去的几十年里，德国的房地产市场和经济不仅能够持续稳定发展，而且一般由房地产泡沫所引发的危机也根本没有在德国发生。

　　现在的问题是，德国房地产市场为何与全球其他国家不同并能够持续稳定的发展？德国房地产市场的内在发展机制又是如何建立的？其主要内容是什么？德国房地产市场的内在发展机制仅是一种特殊表现还是具有一般性的意义？它对中国房地产市场回到居住功能为主导的市场又有多少借鉴意义？等等。这些都是我们需要认真研究的问题。

　　首先，德国房地产市场遵循的是“社会市场经济体制”的原则 [25] 。在这个原则下，一方面住房经济的各个组成部分，新建住房、存量住房的维护与更新，区域的划分与使用，二手房的交易，只能通过价格机制来调节，政府必须放弃对租金、房价及土地价格的干预，并管理好投资者对投资环境的预期。另一方面，国家房地产市场主要目标就是保证没有支付能力的弱势居民获得“有尊严的”居住环境（或建立住房保障体系）。政府不能因为国家保障性住房计划而干扰到市场的有效运行，并以此对保障性住房政策及住房经济政策划定清楚的边界。也就是说，为了保证不同层次居民的居住消费，德国一是把政府提供的保障性住房与市场供应的消费性住房隔离开，前者由政府来负责，后者由市场发挥作用。二是在政策安排下，由市场供应的消费性住房，其运作完全由市场机制起作用。

　　其次，在此基础上，德国把住房市场定位为满足居民基本居住条件的市场。房地产业只是国家福利体系的一个重要组成部门，而不是拉动经济增长的“支柱产业”。比如，德国《住房扶持法》的第一句话或宗旨就是“社会福利住房的扶持是承担社会责任的住房政策的重要组成部分” [26] ，即住房的居住功能首先就是政治功能。而且德国还把住房的居住功能定位完全固定在其《宪法》、《住房扶持法》等一系列的法律制度上。德国的《住房扶持法》、《住房租金补助法》、《住房租赁法》和《私人住房补助金法》分别为社会保障住房供给、中低收入的房租补贴、租赁市场的规范和私有住房建设提供了法律框架，被称为德国住房政策的“四大支柱” [27] 。其目的就是保证居民的住房的居住功能获得。

　　第三，由于住房定位为满足居民基本的居住功能，定位为国家福利的重要组成部分，所以住房市场的经济行为的利润严格地限制一定水平上。比如，德国的房地产政策一方面鼓励房地产开发企业增加投资（如住房建造的投资补贴），另一方面政府严格限定房地产开发商的利润水平。房地产开发商所建造的住房定价如果超过合理房价20%就算违法，超过了50%构成犯罪，就得罚款及承担刑事责任。同样，政府鼓励居民购买或建造住房出租，但利润水平也严格限制。房东租赁住房，其租金超过合理租金20%就算违法，超过了50%也构成犯罪。合理房价及合理租金的界定标准都非常严格，都得通过多方的相应组织协商来确定。还有，德国有相当严厉的法律限制住房投资投机需求。比如，住房交易需要支付过户费3%、评估费5%、资本利得税25%。不过，住房持有超过10年可以免交资本利得税，如果住房持有少于10年则严格按照个人所得税累进税率进行征税 [28] 。在这种的制度安排下，住房市场不是赚钱获利的市场，住房投机炒作的属性受到严格限制，甚至于完全挤出市场。这是德国房地产市场能够回归居住功能，持续稳定发展的关键。

　　第四，德国有一个十分发达的住房租赁市场。这是让房地产市场回归到居住功能最为重要的方面。在德国，住房租赁市场相当发达及所占的比重较高，1999年德国居民住房的租赁率达57% [29] ，而居民的住房拥有率只有40%多一点。但同期欧盟的住房拥有率平均达63%，而西班牙高达85%，希腊为80%，意大利为75%。不过，这些住房持有率高的国家也是2008年美国金融危机爆发时损失最大的几个国家。

　　现在的问题是，为何德国的居民喜欢租赁住房而不愿意持有住房？这与德国对房地产市场完全定位为居住功能有关。所以，居民持有住房想通过住房交易获利基本上是不可能的。这不仅在于住房的交易成本高，而且住房资本利得税以累进制征税，基本上无法让住房交易获利。这自然会减弱居民持有住房的动机。还有，尽管居民持有住房对住房的消费及居民租赁住房对住房的消费本质上是没有多少差别，但在现有的产权制度下，房东比住房租赁者享受更多的权利 [30] 。比如，在时间跨度上房主对住房的消费没有租赁期的限制，房主对住房的所有权及附带的消费权可以自由地转让或继承。又比如，房主有自由地对住房进行装修及内部改造的权利等。

　　但是德国居民为何会放弃持有住房消费诸多权利的优势性而更意愿选择租赁性的住房消费呢？这与德国关于住房租赁市场的法律安排有关。德国的《住房租金补助法》就明确指出 [31] ，住房租金补助的目标是从经济上保障一个适当的以及适合家庭的居住条件。而租金补助的形式是租金补助金发放（租金补贴）或者自有住房费用分担。在这里可以看到，为了保证居民的基本居住条件，每一个德国公民都能够获得政府的住房租金补贴。只不过，10%左右的居民租用政府提供保障性住房，而90%以上家庭（无论是市场租赁还是自己持有住房）都能够获得住房租金的补贴。而家庭人口不同及支付能力不同其补助金额不同而已。在《住房租金补助法》的安排下，如果居民租赁住房的消费远优于居民持有住房的消费，那么居民宁可租赁性住房消费了。而且，为了鼓励居民住房的租赁性消费，德国政府不仅对社会租赁住房建造进行了全方位的补贴，也要求房地产开发商建造更多优质的住房，以保证住房租赁市场的供给。同时，德国政府设立了《住房租赁法》等一系列的法律制度安排对住房租赁者进行强势保护，以此来保证居民更有意愿租赁住房消费而不是持有住房消费 [32] 。比如，在这些法律安排中，政府会根据房屋的大小、地段和质素，给所有的住房打分，然后根据分数来划定相应租值。在这些法律制度设定下，房东不但不能收取高于相应租值的租金，每年租金加幅也受到严格限制。此外，该制度对租客的续租权有全面保障。这不仅在于在租约期间业主不能够赶走租客，而且还在于，即使租约结束，除非租客出现重大过失，否则业主必须继续再租。同时，根据相关法律，租赁住房者成立了强大的住房租赁者协会。该组织不仅与各个相关部门协调租赁者的利益关系，也参与城市住房发展规划、住房法律法规及住房政策的制定中，以此全方位地来保护租赁者的利益。此外，德国的房地产市场制度安排还包括住房合作社金融制度、稳定租赁住房市场投资回报率的安排、城镇化的规划、长期稳定的房地产信贷政策等。

　　可见，德国房地产市场的运行机制是建立在市场经济的基础上，并以此基础上严格地把住房定位满足居民基本居住条件改善的居住功能上，并且用一系列的法律把住房的居住功能原则固定在制度安排上，严格限制住房投机炒作、严格限制与住房运作有关的经济行为的利润水平，并通过政府的经济激励政策让居民更愿意选择住房的租赁性消费，而不是持有住房消费，以此建立了一个占比例较高的住房租赁市场。这些就是德国房地产市场能够持续稳定发展的关键所在。而新加坡的住房市场占主导的是政府提供的保障性住房（保障性住房占为80%以上，保障性住房之外由市场机制决定的住房市场所占的比例不到20%）。所以，十九大报告提出的建立起“多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，应该是这两种住房发展模式的综合。即在德国房地产发展模式的基础上增加政府保障性住房的供应。

　　五，当前中国房地产市场制度改革及未来发展

　　可以说，从2016年中央经济工作会议“只住不炒”概念提出，也就意味着从根本上确立了中国房地产市场改革目标（即房地产市场回归本源或居住功能，去除赚钱效应）及房地产市场发展模式（即建立多层次的消费性住房市场）。几年来，根据这个房地产市场发展的宗旨，各地方政府确实是出台了一系列的房地产调控政策。而这些房地产调控政策出台，不仅没有让房地产市场性质发生转变，反之，出台的调控政策越多、越频繁、越严厉，国内多数城市的房价越是上涨，房地产市场越是乱象丛生。所以，住房和城乡建设部会同中宣部、公安部、司法部、税务总局、市场监管总局、银保监会等部委，近日印发《关于在部分城市先行开展打击侵害群众利益违法违规行为治理房地产市场乱象专项行动的通知》 [33] 。而当前房地产市场乱象丛生的核心，仍然是各种房地产投机炒作越来越严重。何也？

　　可以说，当前房地产市场的核心问题是什么？或乱象丛生的根源在哪里？问题就在于十九大报告对房地产市场清楚定位，即“房子是住的，不是用来炒作的”之后，政府职能部门不是用经济杠杆来落实十九大报告对中国房地产市场的定位，而是用各种政府的行政性工具来参与和对抗市场，但房地产市场商品端则完全以市场化方式进行。两者根本就不是一回事，从而使得这些房地产调控政策根本就不可能让房地产市场性质转变。再加上有关房地产市场的一系列重大制度改革进展缓慢（比如土地、财政、金融、税收、立法等制度改革），在“因城施策”的框架下，地方政府不仅没有愿意改变房地产市场的性质，让房地产市场由投资为主导的市场转变为消费为主导的市场，反之，不少城市推出房地产调控政策往往成了这些城市住房饥饿营销的策略，并由此激发了一波又一波各城市房地产市场炒作潮或抢房潮。可以说，在这一波房地产行政性调控政策作用下，各城市的居民早就识破了各地方政府的房地产调控的实质及招数，早就意识到地方政府根本就不想改变当前房地产市场现状，反之还在预期这些房地产调控政策一定会放开再次把当地房价推高。还有，各城市房价只涨不跌成了他们认为的铁律，也成了一直在推高房价上涨基本预期与动力。可以说，只要房地产市场的性质不改变，只要房价一直在上涨，特别是房价仍然在疯狂上涨，再加上棚户区改造的货币化分房，银行信贷政策始终保持过度宽松，国内投资者就会涌入房地产市场。即使各城市一直在出台行政性的房地产调控政策，但是无论是房地产开发商还是住房投机炒作者都能够采取不同的方式来规避地方政府所谓的调控政策，只不过，他们增加些许规避这些限购政策的成本而已。在这种情况下，国内房地产市场岂能不乱象丛生？实际上，从国际上的经验来说，或从市场法则本身来说，只要对住房消费与投资用信贷及税收进行严格界定，特别是在事中及事后进行严格的限定，比如用住房交易累进所得税对住房投机炒作进行严格限制，让投资者无利可图，房地产市场的乱象丛生才能消失。

　　所以，当前国内房地产市场改革的重点首先是要通过经济杠杆（比如税收政策及信贷政策）让住房市场回归本源，回归居住功能，清除房地产赚钱功能。比如韩国就采取住房交易累进所得税的方式严格限制房地产投机炒作，成熟的市场都是如此。也就是说，要用税收政策及信贷政策对住房的投资与消费在事前、事中、事后进行严格界定清楚，并以此方式来清除住房赚钱功能。如果做不到这点，“只住不炒”的原则要得到落实是不可能的。而且就当前中国现实情况来看，不仅房地产相关的税收政策相当落后，而且有房地产交易所得税也形同虚设（地方政府对交易的阴阳合同默许）。这些成了房地产投机炒作一直盛行最为重要的原因。

　　其次是立法，要制定《住宅法》，把“只住不炒”的原则用法律固定下来。而《住宅法》的确立不是仅由职能部门或少数人制定，而是需要通过公共决策的方式来进行，这样才能够实现整个房地产市场利益调整的均衡化。只有这样才能把居住功能定位的新原则及程序正义具体地体现在住房发展模式、土地、产业、金融、税收、投资、政府资助等政策各个方面，更为具体地体现在住房的土地交易、城市规划、融资、开发、租赁、销售等住房市场各个环节上。这也是让中国住房市场回到居住功能上来重要方面 [34] 。

　　再次，重新严格界定政府在房地产市场的职能边界（比如保障性住房是政府的职责），减少政府对房地产市场主导与干预，让市场机制对房地产资源配置起决定性的作用。如果不让政府的行政性调控方式逐渐地退出市场，房地产市场调控要见成效是相当困难的。而政府对房地产市场的过多干预，这可能是刺破房地产市场泡沫最为重要的原因所在。只有在上述三个条件确立的情况下，中国的租售并举住房市场才能顺利发展，否则会面临着一系列的障碍。当前国内许多城市的住房租赁市场发展缓慢基本上与这些条件不充分有关。所以，当前中国房地产市场制度改革，优先考虑的就是这三个方面的问题。

　　可以说，中国有一个14亿人口的住房市场，这个市场仍然具有无限发展的潜力，问题是要让这个市场发展与繁荣，就得在“只住不炒”原则上通过制度改革让房地产市场回到本源，回归到居住功能，去除房地产市场赚钱功能，这样才能够逐渐降低房地产市场风险，否则，中国房地产市场发展是不可持续的。

　　（本论文发表在《江西社会科学》2019年第5期）