易宪容：土地出让金是土地交易的价格，并非为平常所指土地租金

大参考

　　对于土地出让金，一直是征收房地产税纠缠不清的问题，而且在这个问题，许多人捣浆糊把问题越捣越糊涂。比如，有人在我的博文后留言，自己购买的只能居住70年的房产，没有自己一寸土地，要征收房地产税就得把土地出让金所交的钱先退回。这种观点也是国内不少学者所主张的。比如，有学者说 [i] ，房屋交易过程房产购买者间接缴纳了土地出让金，如果再征房地产税，相当于二次征税。因此，要把原来实际征税的高额土地出让金进行逐年退税。而且当前中国房价过高，就是土地出让金过高的结果。其实，这些言论混淆了两个问题。一是中国的高房价是房价决定地价还是地价决定房价？二是中国的土地出让金是地租还是土地的交易价格？对于第一个问题简单说几句，在以投资炒作为主导的房地产市场，是房价决定了地价而不是地价决定了房价，是房价上涨预期造成了地价不断上涨，而不是反之。

　　1，土地出让金是市场条件下土地交易的价格

　　在这里，我们重点讨论的是第二个问题。首先，土地出让金是什么概念？土地出让金的概念完全是来自香港的房地产制度。以往英属领地上的土地基本上是国家所有或皇室所有，土地拍卖时约定99年土地使用权。所以，在香港，实行的是“有偿、有期、有条件”的土地使用制度 [ii] 。“有偿”就是获得拍卖的土地使用权要付费，就得缴交土地使用的出让金。“有期”拍卖的土地使用权是受时间限制，如1997年前拍卖出的土地使用权有75年、99年、999年三种，1997年之后拍卖出的土地使用权50年。而其土地使用权租约又会有可续期和不可续期两种。前者到期时自动续期，后者到期时要重新申请及重新签订新约。而商品住宅租约基本上是属于前者。“有条件”就是指每一幅土地都有明确的使用条件规定，不得有任何改变。也就是说，在香港，获得土地使用权不仅要付费，而且要在限定时间及条件下使用。对此，香港从来就没有人会把土地出让金与房地产税纠缠在一起。

　　中国的土地出让金制度基本上是从香港引进，但是选择性的引进。1986年的《中华人民共和国土地管理法》正式以法律的形式确定了国有土地有偿使用制度。1987年深圳率先试行城镇国有土地使用权出让制度。后来的《中华人民共和国城市房地产管理法》及《协议出让国有土地使用权规定》等法律法规进一步规范了国有建设用地有偿转让制度。也就是说，在香港，任何商业用途的土地都不可能让政府免费赠送的，都得通过土地拍卖获得，都得付费。中国土地出让金制度来自香港，同样是商业用的土地也要付费。因为，既然土地使用是一种商业行为，是为了获利而来，就得通过市场的交易进行，是不可能免费获得用于商业的土地。香港99年土地使用权的土地要付费，那么国内70年土地使用权的土地同样要付费使用。对70年土地使用权的付费就是土地出让金。

　　2，如果土地出让金是一种税或可免费使用，中国社会将变成“丛林社会”

　　如果如前面学者所说的，土地出让金是一种税（即征收房地产税后要有退税机制）而不是一种市场的土地交易价格，那么无论是协议转让还是市场拍卖获得的土地，这就意味着当事人都可免费获得土地的使用权。如果中国土地使用权不需要有偿付费使用，或国有土地谁都可免费使用，那么中国14亿人谁不会去抢占一块土地呢？如果这种情况出现，那么中国一定是一个“丛林社会”。许多人为了获得更多的土地一定会采取暴力的方式进行。这个时候中国肯定是“国将不国”。更不用说，在土地私有产权制度下，不通过市场的交易价格，没有人能够从他人那里获得所需要的土地。所以，按照上面有些学者的逻辑，所谓的开征房地产税就得建立土地出让金的退税机制是完全与市场法则相悖的，根本上就没有市场经济的逻辑。

　　3，土地出让金也不是一种地租

　　所以，中国土地使用权的有偿出让，支付的土地出让金就是国有土地使用权的市场交易价格，而不是通常所认为地租，更与房地产税无关。因为，第一，如果土地出让金是地租，那么土地出让金就应该是土地使用权获得者在租赁期间付给土地所有者的部分收益，但目前土地出让金并非是事后的收益付给。还有，《物权法》规定房屋土地70使用权期满后可以自动续期，也就意味着土地使用权租赁期是无限的。这种土地使用权租赁期的无限性，也意味着土地所有权从一开始就把土地的公有所有权虚拟化，并让土地的实质性所有权归属到房屋持有者手上。在这种情况下，土地出让金根本上就不是地租而是土地的市场交易价格。第二，有人认为土地出让金是公有土地租赁时的一次性的出让收入的土地最初出租时的溢价 [iii] 。就土地的价值来说，既包括了其内在价值，也包括社会经济发展、政府公共投入、私人投资等导致土地价值上升。作为公有土地，如果一次性支付土地出让金是租赁土地的溢价，这时主要包括的是社会经济发展及政府公共投入的溢价，那么这种溢价更不是地租，也不是税收，甚至于没有把土地内在价值包括之内，这种观点对土地出让金属性的解释更弱。第三，就国内房屋来看，国有土地的所有权是虚拟的，房屋土地的实质所有权在土地转让完成后或土地出让金支付之后，房屋持有者已经永续性地获得了房屋土地全部实质性的能权，所以土地转让时，土地出让金实质上就是一种土地的市场交易价格，而不是其他。这些都是市场经济的真实逻辑。如果土地出让金是一种土地的市场交易价格，而不是其他，那么困扰国内房地产市场多年的土地出让金及房地产税的关系也就清楚了。

　　4，对土地出让金进行重大改革，就得建立全国性土地基金

　　对于当前土地出让金的问题，并不是与房地产税的纠缠，而是这些土地出让金没有真正成为国有或公有财富的问题。因为，在土地公有制度下，整个土地都为全民所有或国家所有，全体人民是土地终极所有者，国有土地或公有土地的交易价值及溢价都应归属于全体人民而不是属于少数人或地方政府，国家应该把这些土地财富设立一个全国性的土地基金。如果有了全国性土地基金，就能够把土地出让金归于这个全国土地基金，让全国人民来公平公正的共同分享这些财富。比如，北京的土地出让金并非归北京市政府所有而是归于全国土地基金所有。但是，由于当前没有全国性土地基金，当前中国土地制度通过过长的代理链，把归属于全国人民的财富或财产一层一层转移到少数人手上或地方政府手上。而这种财富转移则是造成全国居民财富严重分配不均及区域性发展严重不平衡根源所在。就此，中国的土地出让金制度要进行重大的改革。

　　[i] 周天勇：开征房地产税之可能与可行，探索与争鸣，2018年第3期。
　　[ii] 张学诞：《中国房地产税：问题与探索》，第107-108页，中国财经出版社2013年版。
　　[iii] 何杨：《中国房地产税改革》，第47页，中国税务出版社2017年版。