孙立平：有组织地不负责任是怎样形成的？

大参考

　　大家好！今天我们来谈一谈“有组织地不负责任”这样一种现象是如何形成的。在第十八讲中，我们介绍过贝克讲的“有组织地不负责任”这样一个概念，特别是这个概念和“风险社会”之间的关系。应当说在我们这样的体制中，有组织地不负责任是个更突出的问题。今天我们就来用“地方债”的问题，来解释一下有组织地不负责任这样一种现象究竟是怎么产生的，是在什么样的条件下产生的。

　　大家都知道，最近地方债的问题越来越突出。那地方债有多少呢？有一个说法是40万亿，这是全国人大财经委副主任委员贺铿讲的。他讲这个数应当是有一定根据的，但是这个数应当说是明面的数。如果按照全国政协经济委员会副主任刘世锦先生自己的调查，从一些地方来看，实际的地方债要比这个多得多，有的地方是表面数字的三倍左右。这个地方债务不仅仅是数量庞大，而且是地方政府既缺乏还债的意愿，也缺乏还债的能力。按照贺铿的说法，现在的地方政府就没有一个是想还债的，政府的信用比企业的信用还要差。现在让它还债，它说工资都发不出来，财政困难得很，怎么办？所以从一些地方的情况来看，不用说这些债还本，很多地方现在就是利息也还不起。可以说地方债问题，已经成为中国经济中很大的隐患。

　　那么可以说规模庞大、多少有些失控的地方债是怎么形成的呢？从刚才提到的“有组织地不负责任”这个概念，我觉得可以给我们一个有益的解释。首先一点，这个债务的形成是一个比较模糊、缺少规则和制度化的结构的账。具体来说在我们的制度结构中，中央政府、地方政府的事权和财权的划分和规则并不是很明确。从实际的执行来说，大体上是贯彻着这样一种原则：中央拿够了，要确保中央的开支，然后剩下是地方的。换句话来说，实际上地方的收入是得不到保障的。当然这里有转移支付的机制在里面，但是我们知道这个转移支付其间的弹性是非常大的，最后的结果就是很多地方的财政捉襟见肘。

　　最近有人算了一笔账，说实际上是七省五市在支撑着中国，其余二十四个省财政都处于亏空的状态。那么在这种情况下，地方政府的财政开支就要靠这样几个途径来弥补。第一个就是转移支付，除了转移支付之外，最主要的两个就是卖地和借债。但是卖地有两个问题，一个是地不能永远卖下去，有的地方地已经卖的差不多了。第二个是卖地的收入有相当一部分要用于基础设施建设，比如……等等。所以卖地的收入真正能够形成盈余，按照有的学者计算的那样，其实并没有想象的那么大。这样，地方政府对债务的依赖就越来越突出。这样一种模糊的制度结构造成的结果是什么呢？这使得地方债务的扩大成了一个大家默认的“不得不如此”的事情，而且那么多的地方政府都是这么做的，也就有了一个法不责众的效果。我的意思是这样的一种制度和体制的结构，它使得这样的政府行为具有了某种事实上的合法性。而这样的合法性，在一种发展主义的氛围中就得到了进一步的强化。

　　在过去的这些年间，虽然我们也一直在强调改变政绩考核的指标。但是事实上不管怎么变化，对于GDP的增长、经济增长速度的考核仍然是最主要的指标。一个地方政府的领导人只要把经济搞上去了，经济发展的速度是不错的，哪怕债务扩大一点，只要还在可控的范围内，这就不是什么大问题。我们原来讲过在有组织地不负责任中，形成一套话语来推卸责任，这是当中一个重要的机制。从上面两个方面的分析中，我们可以看得出一种模糊不清的结构以及一种发展主义的话语，是如何使得地方债的不断扩大具有合法性的。但是仅仅具有这样一种合法性还是不够的，那么这个地方债能够不断扩大以至于处于失控的状态，它之所以能成为现实是与权力的一个重要特征有关系的。也就是说我们的权力是一个总体性的权力，这个权力可以管到方方面面，而且没有结构性的因素可以制约。

　　大家都知道前一段时间，湖南常德因为化解债务的问题闹起了风波。先是一次会议纪要传了出来，然后有关方面又加以否认。但是据参加会议的人来说是有个别市里的领导情绪激动，确实是说了类似的气话。这个话里有一条很值得关注，就是要求参加会议的银行要进行配合。如果不配合的，要把有关问题的线索提供给纪委部门进行清查。从这里我们可以看到一个非常有意思的现象，大家知道银行是个独立的系统。除了当地的地方银行之外，这个银行是属于条条的，也就是说实际上不归地方政府来领导的。但是你从这里边可以看出我们现在政府的权力是总体性的，没有它管不了的地方。即使你不属于它直接领导，你只要在它的地盘上，那么它也可以想出各种有效的办法来整治你。那从这里我们可以看出的是什么呢？就是现在对于地方举债的权力受不到任何有效的约束，甚至一把手决定了那就决定了，没有任何东西能制约它。

　　这样的总体性权力，不受约束的总体性权力就成为有组织地不负责任这样的现象形成的现实条件和机制。最后我们应当注意到，在这样一种有组织地不负责任的机制中还有一个很重要的东西，就是脱责的机制、摆脱责任的机制。我们知道在我们的体制中，地方的责任任期很短，调动频繁。我记得前些年有个事，它的几任市长的平均任期只有一点几年，这样就造成了一种可能：我在任的时候大举举债，然后短期内取得政绩，接着拍拍屁股走人。那么由于地方主官更换频繁，谁也不对以前的债务负责，这样就使得地方政府的债务处于无人负责的失控状态。所以从上面地方债的这几个方面，可以帮助我们进一步认识有组织地不负责任这样一种现象是如何形成的、它的机制是什么。好了今天就讲到这，谢谢各位！