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刘仰:古代官员考核项目中的户口问题

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发表于 2017-11-29 18:48:41 | 显示全部楼层 |阅读模式
  中国共产党历史上有“军民鱼水情”、“军民团结如一人”等核心传统,不忘初心,自然不会丢掉。这是战争年代形成的“军民关系”,与和平年代的“官民关系”不完全一样。“军民关系”与“官民关系”有相当紧密的联系,如果平常官民关系很差,就别指望到需要时会出现良好的军民关系。但两者也有显著不同。例如,和平年代,军队不需要经常接触民众百姓,官员则相反。当然,官员分不同岗位,中国古代把经常与民众接触的官员称为“亲民官”,在制定官员考核标准时,亲民官与其他官员不一样。

  中国几千年来都是选官、任官制,没有世袭。因此,选官、任官就得有个标准。标准大致有两类,一是事先标准,即,什么样的人可以做官;二是事后标准,即,什么样的官算好官。我们有时候只注意事先标准,例如古代科举和今天的公务员考试。其实,事后标准同样重要,因为它牵涉到官员任期制以及奖惩、调任、升迁等。这就是官员考核制度。所谓考核制度是指官员一届任期(例如三年)结束时,对他的工作表现和效果做出评价。

  历朝历代官员考核制度并不一样,一般来说,有定性和定量考核两种。定性标准,例如“四善”:德义有闻,清慎明著,公平可称,恪勤匪懈,大约从唐朝就已明确,并被后世沿用。定量标准多有变化,不同岗位的定量标准相差很大。大致来说,几千年中,中国古代对亲民官的定量考核标准中,有一条是不会缺失的,即所管辖范围内的户口。这里只从宋朝亲民官的定量考核标准,简单说明户口或人口增加对于古代官员任职绩效的重要性。

  宋朝伊始便强调唐朝的一项政策,宋太祖、宋太宗时,对州县官“户口增益者”,按增加比例进行奖励,对“户口减损者”,按减损比例予以处罚。此外,还对是否出现劫贼、杀人贼,以及是否及时捉获有定量规定。与户口增损相关的是百姓是否安居乐业。宋真宗时制定专门的表格,注明官员到任、离任时当地的户口、赋税数,并由其他官员核对,以确定该官员的绩效。一般来说,符合“户口增,田土辟,茶盐等不亏”等项标准的为“上上考”,此外还有上下、中上、中下、下上、下下等考核后的不同级别。这些考核后的级别将决定对官员的奖惩。宋朝有一类专门负责经济民生的官员,称为转运使,在对他们的考核中,有明确的要求:“实户口,增垦田”,“财用充足,民不烦扰”等指标。

  宋神宗时推行王安石的变法改革,官员考核标准更为细化,例如官员对于民生的“抚养之最”:“在任能屏除盗贼,里民安居,劝课力田,使野无旷土;又能赈恤困穷,不致流移,虽有流移之人,而多方招诱,都令复业,一任之中主客户比旧籍稍有增衍(注:所谓主客户,用今天的话说就是常住人口与流动人口)。”宋哲宗时,官员考核标准新添“招流亡”一项。历史对宋徽宗的评价不高,但宋徽宗时同样突出“户口增减”对官员考核的重要性。进入南宋,由于战争的原因,“招流亡,增户口”几乎成为各级各类官员的重要考核内容,此外,对“城野遗骸,无不掩葬”的考核指标,大约是那一时期战争频繁造成的。

  总之,中国古代历朝历代,增加户口,使民安居乐业,是官员考核的一项重要的定量标准。如果造成人口流移、盲目迁徙,轻者是官员失职,重者危及国家安全,后果都相当严重。毛泽东说“人多力量大”,“人是第一可宝贵的”,可以认为是延续了中国古代的传统。

  那么,从什么时候开始不喜欢人多,开始以人少为好呢?

  古代注重户口增加,有其必然的理由,因为每个固定的农业人口意味着国家税赋。如今,人口与税赋已没有很大直接关系,例如,取消农业税,对低收入者免征个人所得税,起征点越高,低收入者的作用越小。在工业经济和资本主义环境中,税赋更多来自于企业。由此我们看到,减少外来人口的言论经常出现,与招揽企业形成了鲜明的反差。但企业也需要劳动力,在劳动力密集型发展阶段,这种言论不算多。到了企业提高科技含量升级转型时,人多,似乎就成了问题。我曾经参观过一个企业,由于大量采用资本密集型的机器人流水线,企业员工从2万人降到了2、3千人。

  今天的中国不能简单套用古代观念和做法。例如,随着城市化进程,农村人口减少,城市人口增加是一个长期趋势。再像古代那样对每一个官员都用人口是否增损为考核标准,显然不行。但每个民众是否有谋生手段,是否有安全居所,依然应该是每个官员的职责所在。官员不能掉在钱眼里,因为低收入群体对税收没多大作用便忽视、轻视其存在;官员不能认为把麻烦推到自己的辖区之外便可以“眼不见为净”。

  从过去比较死板的户籍制度到今天更加频繁的自由迁徙,狭隘的地域观念需要与时俱进。地方政府推卸掉的责任和矛盾,最终都会汇集到中央政府。守土有责不能变成自扫门前雪,更不能取代全国一盘棋的整体意识。

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