张敬伟：“飞地经济”突破双重围城才能飞出新天地

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　　“飞地经济”如何飞出新天地？必须打破行政区划和市场任性的双重围城。

　　政策面传来了好消息。近日，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部等8部门联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，明确要创新“飞地经济”合作机制，发挥不同地区比较优势，优化资源配置，强化资源集约节约利用，提升市场化运作水平，完善发展成果分享机制，加快统一市场建设，促进要素自由有序流动，为推进区域协同发展做出新贡献。

　　8部门的“意见”虽然很宏观，但也点到了“飞地经济”发展的瓶颈：一是突破现有行政区划的围城，完善发展成果的分享机制；二是建立有序而非任性的统一市场，促进区域协同发展。

　　顶层设计的蓝图很美丽，现实执行则会遭遇利益桎梏。“飞地经济”毕竟关乎两个两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区：一方有钱有项目但是没有土地，另一方有土地但是缺钱缺项目。

　　由于不同区域的发展落差，以及资本和项目的稀缺性，“飞地经济”也存在着问题。一方面，中西部地区或经济欠发达地区，会以行政主导下的传统招商引资模式，和发达区域进行“飞地经济”的合作。在此行政主导下的“飞地经济”合作，除了带来经济欠发达地区争夺“飞地经济”的恶性竞争，而且导致资金和项目方的地区占有更多话语权，甚至会将落后的产能去唱“飞地经济”的主角。这样的“飞地经济”不是真正意义上的区域协同发展，更无法做到优化资源配置和资源集约和节约利用。另一方面，有钱或有项目的地方，缺乏国家宏观政策的大局观，放任区域内的资本放大利益选择和市场任性，使资本和产能项目无法实现国家政策导向下的有序转移，不能做到区域协同发展。

　　发改委等8部门的“意见”来得及时。

　　按照国家“十三五”规划《纲要》要求，要创新区域合作机制，通过发展“飞地经济”、共建园区等合作平台，建立互利共赢、共同发展的互助机制。显然，“飞地经济”不是发达地区对落后地区的施舍经济，更非转移落后产能的经济，而是互利共赢、共同发展的互助机制。

　　因此，从行政方面而言，“飞地经济”所涉两地政府，应该在平等协商的基础上，加强统筹协调，建立完善的议事协调机制、组织架构和管理体制。从市场层面言，建立的共同市场，探索行政许可跨区域互任，实现有关市场领域的统一执法--如支持合作方开展质检、通关、市场执法等领域的标准对接和结果互认。此外,“飞地经济”必须是绿色和可持续发展的经济，不能走竭泽而渔污染环境的老路。对此，8部门的“意见”很明确，飞地园区建设用地原则上使用所在地土地指标，加强耕地资源保护，强化土地集约利用，鼓励建设绿色园区。在这方面，深圳和汕头建设的深汕特别合作区，具有“飞地经济”的样板作用。

　　更重要的是，“飞地经济”必须考虑到两地的利益尤其是政府的GDP等考核指标。“意见”明确园区所在地政府统计部门为统计主体，允许合作方综合考虑权责关系和出资比例，以及资源环境因素，对经济指标进行协商划分，仅作专门用途供内部使用。在现有的政绩考核体系下，明确“飞地经济”的分成比例，有利于促进双方深化合作。

　　中国“一带一路”建设的是全球化的“飞地经济”，中国区域经济合作也需要多层次全方位的“飞地经济”。但不管是国际还是国内的“飞地经济”，突破现有的行政利益掣肘和市场围城，实现统一、联通的大市场，“飞地经济”才能飞出新天地。