老蛮：变革——建国以来房地产制度史

大参考

　　题记

　　这个题目，我曾经在14年前写过一次，在天涯论坛上发了一个长贴，引来一些和我一样的小年轻点了好多个赞。那个时候的我初出茅庐，在政府的房地产管理部门干着一些零零碎碎的小事，却是自以为掌握到了这个领域最精深的知识。十年过去了，我离开了政府，在地产开发和投资领域摸爬滚打，我见证了这十年来中国经济最深刻的变革以及倒退；我看到了财富浪潮的翻涌，以及退潮。我观察着这个领域的每一份制度的出台和废弃。现在我回过头来，再次写作房地产制度的变迁史，我认为我能写出一些和之前不一样的东西，一些更加触及本质的东西。房地产制度，是一切财富的根基，而倘若这根基不牢靠，那么所有的财富，都不过是空中楼阁罢了。

　　1、50年代

　　我们先从土改讲起。《土地改革法》于1950年6月颁行，是新中国历史上第二部法律（第一部是婚姻法，呵呵）。《土地改革法》具有极高的历史地位，以至于我们今天完全无法跳过这部法律来谈房地产问题，甚至我们今天无数的拆迁纠纷和上访，都由此而来。土改法的主要内容是没收地主和资本家的土地，并分配给平民。这并不是重点，重点是：土改法的核心在于，土地私有制！在土地改革完成后，将给新的业主颁发《土地所有权证》，并宣布此前民国政府或满清政府颁发的地契一律失效。我们必须注意到，在那个时代，没有土地集体所有制和国有制这种东西，所有的土地的所有权都归属于某个私人。即便当时也有一些所谓的公地，也不过是将政府视为一个私人罢了，一个民事主体罢了。

（1950年颁发的土地所有权证）

　　在当时，为了推进土改法的实施，新中国开始发起声势浩大的群众运动，富裕士绅等基层精英被一网打尽，其田产被分割，分配给了贫下中农。然而，吊诡的是，我们通过连续的群众运动才保证实施的《土地改革法》，只坚持了5年。从1955年开始，农民刚刚拿到手里的土地，又被重新收了回去，开始组建“人民公社”，建设真正的“公有制国家”。

　　1955年政务院（国务院的前身）颁发《农业合作化示范章程》，开始试点推行合作社，不再承认私人的田地，并要求以合作社为单位，统一耕种。到1958年，中央通过《关于在农村建立人民公社问题的决议》，在全国范围内全面推行公社制度。必须注意的是：在当时，公社拿出来共有的部分，仅仅是田地；而农民的住宅用地，仍然被视为其私人所有，享有完整的所有权。

　　2、60年代

　　整个60年代的主题，就是消灭私产。农村通过公社制度，剥夺了农民除了自身宅基地之外的余财；而城市，则在推行公租房制度。政务院对此出台了大量的文件，1961年《关于加速城市私人出租房屋社会主义改造工作的联合通知》、1963年《关于对华侨出租房屋进行社会主义改造问题的报告》；1964年《关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》、《关于对港澳同胞出租房屋进行社会主义改造问题的报告》及1965年《关于私房改造中处理典当房屋问题的意见》，这些文件我们今天也不需要再去认真的阅读，只需要记住一个词就行了：没收！城市富人手中的房屋基本上都被没收，集中到了政府手中，再由政府分配给平民居住。

　　公租房制度带来了大量的历史遗留问题。这些被没收的城市房产，用今天的法律眼光来看，极难认定真正的房产所有人。租户当然算不上所有人，而房产的原业主，想要拿回他们的房产，也是困难重重。这个问题纠缠至今，没有解决的办法。

　　3、70年代

　　关于70年代，首先要说的是自留地。自留地是人民公社化运动中留下的一条口子，在将农民手中的田地并入公社统一耕种之余，允许农民保留5-7%，自己经营，可以种种菜养养鸡啥的，作为贫穷生活的补充。农民们对于公田生产缺乏积极性，但是对于自己的这一点点自留地，那可都是私田，是一定要精心打理的。可以说，恰恰就是由于这条口子的存在，才维持住了老百姓最基本的生存需要。

　　然而从1960年末期开始，一场新的政治运动席卷而来：割资本主义尾巴。到1975年，运动到了高潮，几乎所有的自留地都被并入公社，原来的一点点口子被彻底堵上，农民被禁止从事任何副业，不能再获取任何的额外收入。

　　1976年10月，文革结束，尊重私产，允许老百姓创造财富、拥有财富、交易财富的治国模式，逐渐建立起来。大变革时代，就此来临。1978年11月，安徽凤阳县小岗村18位农民签订生死状，约定将公社的田产分配给个人，是为包产到户，由此开启了大变革的窗口。中央在当时默许了这种行为，并未加以阻止。一时之间各地纷纷响应，人民公社名存实亡。到1982年，人民公社就彻底消失了。而包产到户的做法，则逐渐完善为家庭联产承包责任制。

（按手印的18位小岗村村民）

　　在城市，禁锢也在打开，具体表现为引入外资，促进工商业发展。1978年日本松下集团开始在国内投资建厂，是为改革开放后第一家进入中国的外企。当年底可口可乐进入中国，并在中国设立罐装厂。这意味着工商业领域一律国营的局面被打破了。既然已经允许外资设厂，那么中国人自己当然也能经营工商业，也能挣钱，积累财富，并最终拥有房地产这种最高等级的财富。

　　缺口已经打开，大变革已经开始。任何试图阻挡变革的势力，都将被这变革的洪流扫入历史的垃圾堆。

　　4、80年代

　　关于80年代，我们先从重修宪法说起。在新中国历史上，先后三次全面修订宪法。第一版宪法1954年制定，承认土地的私有制，无论城市还是农村，土地原则上属于私人所有，国有土地只不过是例外；而且即便存在国有土地，也不过是将国家视为一个民事主体。在权力边界上，国家与私人没有任何区别，更不会有任何高人一等之处。当然，很快这个国家就进入革命状态，所有的私产都被剥夺，宪法也就变成了一本废纸。到1975年，也就是文革后期，第二版宪法出台，这是一部集革命理论之大成的宪法，在这部75宪法中，规定无论农村还是城市，所有的生产资料都必须实行公有制，并严厉的禁止私产。1978年这部革命宪法小规模修订了一次，79年和80年又连续进行了一些条文上的修改，但是禁止私产的宪法原则没有改变。

　　1982年，新宪法出台。在这版宪法里，人民公社制度仍然得以保留，但已经不再是农村唯一的组织形式，新型的生产合作社等基于田地承包制而成型的组织形式，也得到了承认。由于放开了口子，人民公社几乎是在一夜之间就消失得干干净净。在房地产方面，这版宪法规定城市的土地所有权一律属于国有，而农村的土地所有权则一律属于集体所有，不承认土地私有制度。但完全的否认私产绝无可能，作为妥协，这部宪法又承认市民和农民对自己的房屋拥有所有权，也就是部分承认私产。土地所有权与房屋所有权，自此被割裂开来。自此之后，这种人为的房地割裂制度将长期困扰中国法律界，惹来无穷无尽的麻烦。

　　在农业领域，“家庭联产承包责任制”逐渐完善，并最终确定下来。1982年1月1日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》，正式认可“包产到户”制度，农民在1955年之后，终于能够正式拥有一块属于自己的田地，自主经营，自主耕耘。农村的土地所有权固然被定位“集体所有”，但村集体其实是一个虚构的组织概念，并没有这么一个实体存在，在法律上啥叫村集体，其实是至今都没能解决的重大法理问题，你其实并不能把村委会这个管理机构等同于村集体，就好像公司的董事会和公司本身并不是一码事。因此农民总能种自己的地，收自己的粮，纳自己的税，整体来说也还算有着边界清晰的财产权利。

　　然而工商领域的禁锢居然一如既往。外资已经可以进入中国开办各类工商企业，但是1980年，中国人年广九雇了十来个人炒瓜子儿卖，居然可以被认定为非法雇工，要被当成资本家抓去坐牢。后来虽然在邓老的刻意点名赞许之下，暂时逃过了一劫，但是拖到1991年，仍然被抓进去了坐了一年多的牢。要开放房地产市场，还需要等待改革的持续深入。

　　5、90年代

　　1992年2月份，在当时经济面临严重的硬着陆风险之下，邓老启程南巡，连续发表声明，坚持改革开放，坚持保护私产，并承诺逐步放开工商领域的禁锢。在当时，我大中国陆续启动了一系列的改革，以应对当时的经济危局。在财政上实施分税制，将地方政府的资金全部收归中央，统一调配使用。将大量经营不善的国企直接卖给私人，千万国企职工下岗，去刚刚放开禁锢的工商领域自谋生路。同时，开始推进一项影响深远的改革：住宅市场化。

　　在房地产市场制度建设方面，90年代其实已经基本成型。1990年5月份国务院颁发55号令，即《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，这份文件是第一份关于地产市场管理的框架性文件，此后所有的法律法规都由此而来，没有超出这个框架。包括1995年发布的《城市房地产管理法》以及1998年全面修订的《土地管理法》，全部存在着这个最核心的法律问题，就是土地所有权与房屋所有权割裂的问题。房屋之所以被称为不动产，就是因为它必须建设在土地之上，不能随意移动，更不可能是空中楼阁。现在我国宪法非要将房与地割裂，只有国家和村集体才拥有土地的所有权，那么拥有房屋所有权的国人，对土地到底有啥权利？这份文件给出了一个答复：受限制的土地使用权。对城市居民而言，他的土地使用权可以交易，受到的主要限制是使用年限，住宅70年，商业40年。而对农村村民的限制刚好反过来，他的宅基地使用权没有年限，但交易对象限制在本村村民以内，不允许对外交易。

　　那么这个受限制的土地使用权，又是啥呢？考虑到55号令背后的编写团队其实是香港人，这所谓的土地使用权，也就是抄袭的香港特有的土地批租制度，其实就是个租赁使用权。在制度上，我们将国家和村集体当成了出租人，而城镇居民或农民则是承租人，分别向国家或村集体租了一块地，拿来建房住。这么看起来，地主仍然是国家或村集体，而国民作为房主，只不过是个土地的租客。

　　不管怎么样，伴随着制度的完善，商品房地产就此出现。中国在1955年之后，已经有差不多40年没有房地产交易，现在禁锢终于打开，全国人民的热情简直都无法遏制。想想这一刻国人的心情吧：40年来唯一的住房供应就只能指望单位的福利分房，现在终于有了另外一条路，不需要勾心斗角，不需要看领导的脸色，只需要一叠票子砸在开发商的桌子上，开发商就会点头哈腰满脸谄媚的把房子钥匙送上，这感觉真是前所未有，这辈子都没体验过，那真是砸锅卖铁，也要买房。于是一时之间，各路资金纷纷涌入房地产领域，带来了中国第一次地产泡沫。以泡沫最疯狂的海南为例，1991年房价1400，92年暴涨到5000，93年就到了7500。从93年年中开始，中国政府开始严厉打击地产泡沫，禁止银行向地产公司提供开发贷款之余，甚至直接停掉了刚刚开始尝试的银行按揭贷款业务。到1995年，地产泡沫破灭，中国房地产行业自此进入一段温和的发展期，一直要到2000年之后，才会再次爆发。

　　6、新世纪

　　新世纪的第一件大事无疑是加入WTO，中国自此终于摆脱了从90年代初期开始的大部分的国际制裁，开始能够将中国制造卖到全世界。中国经济在制造业的带领下突飞猛进，增长速度之快令外国人瞠目结舌。用数据来看，1990年我国制造业增加值占全球的比重为2.7%，2000年为6.0%，十年时间增长了3.3个百分点，到了2010年，居然暴增到19.8%！十年时间增长了13.8个百分点！前十年的增长幅度，仅仅相当于后十年的一个零头。这种经济成就真是令人印象深刻。而带来这种差别的唯一理由，当然就是中国融入了世界。

　　2000年到2010年，算是中国老百姓的黄金十年。民营经济突飞猛进，迅速超越国有经济。2000年国有工业企业的主营业务收入2.17万亿，而民营工业企业仅仅只有4791亿，国有企业的整体规模是民营企业的4.5倍。但是到了2010年，数据逆转了过来。2010年国有工业企业的主营业务收入仅仅5.9万亿，而民营工业企业的主营业务收入高达20.8万亿，民营企业的规模是国有企业的3.5倍！

　　在这种民营经济迅猛发展的背景下，房地产市场迎来了发展的黄金十年。这其中的逻辑关联非常容易理解：富裕起来的国人当然会第一时间改善自己的生活，购买舒适的安身之所。只要房地产市场的发展能和民营经济的发展保持同步，那么地产市场就说不上有泡沫。这一点与90年代初期的地产泡沫有着根本的不同。要知道那个时刻这个国家百业萧条，只能靠印钱吊着一口气。而这凭空印出来的钱涌入华南沿海，将北海、珠海、惠州和整个海南的房地产市场吹出一个个巨大的泡沫。可是这一次的局面的完全不一样。中国经济正在蓬勃发展，政府也不太干涉民营经济的运行。老百姓对未来的预期高度乐观，坚定的相信未来会更好。在这种心理预期之下，大家伙纷纷的买房置业。越是配套齐备生活便利的大城市，就越能吸引期待着改善生活的富人群体前来购房。其它二三线城市也纷纷行动起来，启动新城区建设，提升市民的生活环境，以留下富人的住房购买力。

　　然而，就在这个时刻，我们前面反复提到的，中国房地产制度上的先天缺陷，开始频繁发作。我们先说农村。前面已经说过了，农村土地是所谓集体所有制，但“村集体”这种东西其实根本不存在，从来都没有一个能代表全村村民利益的实体组织。所谓村委会，在事实上，它算是一级政权架构，在绝大多数情况下，村委会的组成人员是需要乡镇基层政府批准的。在权利主体事实缺位的情况下，农村征地规则很难谈得上公平合理。对于“集体土地所有权”，也就是所谓的征地补偿款，根据《土地管理法》的规定，乃是被征地块年产值的6-10倍。想想一亩田地一年哪怕能种出两千斤粮食呢，也就是四千块钱的产值，10倍也就是四万块钱。这点补偿款在西部还可以拿出来跟农村谈谈，在东部省份，一拿出来就会被村民打的。而对于农村住宅，我大中国甚至没有制定过补偿标准。是的，你没看错，征收农村住宅没有法定补偿标准。之所以出现这种问题，在于农村房屋被禁止对外交易。没有交易就没有市场价，因此也无法制定按市场价格补偿的标准。这种匪夷所思的征地制度，在新世纪，伴随着房地产市场的兴起，当然会引发农民的极大不满，并诱发普遍的征地纠纷案件。

　　与农村抗争事件大量爆发的节奏一致，城市的拆迁问题同样爆发出来。城市土地所有权人直接就是国家，在我国，国家和政府是划等号的。现在政府作为地主，要把上面的租户赶走，那补偿费要怎么算？现行法规的规定是按市场评估价来补偿。评估？怎么评估？是评估建筑物那点子钢筋水泥的残值，还是连土地未来的升值情况一起评估进去？这些问题根本没有理清，也无法理清。如果房屋产权人同时也是地主，拥有完整的产权，毫无疑问，评估应该包含土地价值，并且应该将未来的升值还原到现时点来计价。然而现在房屋产权人只不过是一个租户，租了政府的土地使用权罢了，土地租权这个东西，无论怎么评估，也不应该计算土地未来的升值。

　　然而城市拆迁带来的土地升值，才是利益蛋糕中最大的一块。一个旧城区，交通不便管网不畅，停电积水是常事，所以土地价值很低。现在只要拆迁改造出来，立刻就有爆发式的价值增长，作为房屋产权人，不说全部吃掉这一块蛋糕，好歹也能分享一点吧。按现在的制度规则，他居然完全不能享受。所以现代的城市拆迁案例，也就是富裕的一二线城市拆迁好点，政府相对厚道，给的补偿条件也能让被拆迁人分享土地升值带来的收益。而财政紧张的中西部城市，一定会下意识的不允许老百姓分享升值收益，因此也诱发出大量的拆迁纠纷案件。

　　可惜的是，我大中国的房地产制度建设，居然在2000年之后，就陷入了停滞状态。这个制度体系被固化了下来，不再有任何值得一提的变革。2018年的法规体系，与2000年的法规体系如出一辙。如果非要说有什么变化的话，那么就是这一点：村集体名下的非住宅用地，以及其上的建筑物，可以买卖了。比如村集体建了一栋写字楼，可以仿照国有土地上的写字楼，买卖40年的使用权。但是，村民名下的住宅，依然禁止对外交易。所以，说到这里，我的整个论述也可以结束了。如果未来，我大中国在房地产制度体系上还有什么值得论述的变革，老蛮我再与各位分享吧。

　　呵呵，呵呵，呵呵哒。