姚文晖：监察委是内地版廉政公署？

大参考

　　01.　山雨欲来风满楼

　　11月7日晚8时许，中央纪委监察部网站刊发一条消息：中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，试点工作具体而言就是设立监察委员会，这个新机构由省（市）人民代表大会产生，作为行使国家监察职能的专责机关，和纪委合署办公。

　　这几天此消息被各门户网站、各媒体争相报道，有评论称“平地一声惊雷”。

　　的确是大事件、大动作，但也算不上事发突然。十多天前的10月27日，十八届六中全会闭幕当天发布的公报中，有一句话就已引起了国内外广泛关注：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。”

　　在公报中，原本作为政府组成部门的监察机关，史无前例地与人大、政府、司法机关“平起平坐”，这是一个改革的重大信号。

　　今年1月召开的第十八届中央纪委第六次全体会议上，习总指示：“要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”

　　“监察委”的横空出世，早已是山雨欲来风满楼。可以想象在三省改革试点成功之后，最终将在全国范围内组建一个早已被舆论炒得沸沸扬扬的超级监察机构——国家监察委。

　　有媒体已经乐观地将“监察委”定位于“内地版廉政公署”，利剑高悬之下，将一举荡平贪腐。正所谓：武林至尊，宝刀屠龙；号令天下，莫敢不从。

　　此项改革绝对非同小可，然则“监察委”果真可收屠龙刀之奇效吗？监察制度之于一国反腐为何如此重要？

　　还得话说从头。

　　02.　历代王朝两千年的反腐神器

　　任何形态的国家，无论民主还是专制，有皇帝还是没皇帝，对腐败的容忍都是有限度的。官员贪腐到一定程度必然导致民不聊生，而民不聊生的后果必然是官逼民反，危及江山社稷。所以“反腐”是历朝历代统治者的必修课，而“反腐”主要就是靠一套行之有效的监察制度。

　　中国是世界上最早建立监察制度的国家之一，自秦汉始就有了专门的监察部门。它在西汉时叫“御史府”，东汉以后叫“御史台”，明清改称“都察院”。

　　不论御史台，还是都察院，都是直属天子的独立部门，不但不受其他部门和官员的制约，反倒有权监督一切部门和官员。中国古代监察制度一个最明显的特点就是，从中央到地方的各级监察机构形成单线垂直独立体系，各级监察部门直属于上级监察机关，监察官员只听命于监察部门首长，甚至直接听命于皇帝，从而确保监察权力的独立运作和高效行使。唐代长安四年（公元704年），监察御史肖至忠弹劾一个名叫苏味道的三品官。事后御史大夫批评他：这么大的事也不和长官说一声，不太合适吧？肖至忠回答：“台中无长官。”也就是说，监察部门和别的部门不一样，是没有领导和被领导关系的，每个人都独立办案，直接对皇上负责。

　　监察部门和监察官员位高权重，是中国古代监察制度的又一显著特点。秦代设立的全国最高监察长官御史大夫一职，初为副丞相、银印青绶，到了汉成帝时，御史大夫上升为宰相级别，位列“三公”，金印紫绶，史称“典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临”。元代，御史大夫官居一品，而且例由皇太子或贵戚兼任。明清两代由于废除了丞相，监察部门的权力进一步加强，除弹劾百官（包括皇太子）之外，凡六部所有行政之事，都有权进行审查。

　　当然，官位高的只有御史台或都察院的长官，其他监察官员的品级并不高，比如明清的监察御史只不过正七品。监察御史的品级虽然不高，职权却很大，上至亲王宰辅，下至督抚州县，甚至包括监察部门的领导，监察御史均可弹劾。为了支持监察御史独立行使监察权，朝廷甚至还规定了严格的程序和隆重的礼仪。但凡重大的弹劾案，御史要头戴一种名叫“獬豸冠”的帽子，身穿内白外红的法袍，当着皇帝和百官的面在朝堂上宣读“起诉书”，被弹劾的官员则必须立即站出来等待处分。因此上朝的时候，一见有人身着这样的冠服昂然而入，一众高官显贵便会心里打鼓，不知道又有谁要倒大霉。

　　纵观中国历代王朝的监察制度，其机构设置之严密，监察官员地位之尊崇、权力之大、手段之雷霆，均为世所罕见。然而效果如何？早已被历史所证明。中国古代虽为“家天下”，但奉行的是官僚政治，国家被庞大的官僚集团所掌控，“吏治”如何在很大程度上决定一个王朝的生死。若绝大多数官员廉洁奉公，则百姓安居乐业，国运必昌。而实际上是王朝更迭频繁，足见官僚集团之溃烂、监察制度之色厉内荏。

　　原因当然很复杂，很重要的一点在于，中国古代监察制度始终没有解决好“谁来监督监督者”这个问题。监察百官的权力本身也是一种特权，在体制内是一种更加不受限制的权力，而且是一种人人害怕的权力，这意味着它更容易成为权钱交易、权色交易的对象，因而监察部门自身每每成为腐败重灾区。而监察部门一旦失控，则官场廉洁防线必然全线失守。理论上说，皇帝有权监督监察部门，但皇帝个人的能力是有限的，皇帝的品行更是不能保证，遇上明君还好，若碰上个昏君，再严苛的监察制度也是形同虚设。

　　由于古代中国行政、司法不分，监察部门可以随意对官员进行拘拿、刑讯、提审，由此造成的冤假错案不胜枚举（想想明朝厂卫制度之恶）。加之历朝历代党争不断，监察权力经常异化为党同伐异的工具。弊端种种，不一而足。

　　03.　西方国家是如何监督官员的

　　就专门的机构设置而言，大多数西方国家的专职反腐部门看上去远不如中国古代的御史台、都察院那样威风赫赫。如美国1978年后建立了监察长制度。监察长虽可独立行使职权，直接向总统负责，但地位仅相当于副部长，在“品级”上与中国古代的御史大夫相去甚远，也没有庞大的可以覆盖全国的、无孔不入的监察体系。

　　西方国家之所以不特别看重专职反腐机关，原因在于监督官员的方式、途径多样化，这其中最重要的立法机关监督。西方国家议会对行政官员的任命往往拥有最终决定权，许多高级别官员哪怕是总统任命，也要经议会批准，这使得议会对官员的监督理直气壮。议会的各专门委员会对官员的履职情况、财产情况等有一整套的调查审计制度，但凡出现疑点，即可要求官员前来接受质询。议会大多设有行政监察专员，负责对有贪腐嫌疑或不称职的官员进行弹劾。议会还负责受理公民控诉，西方国家的“民告官”不是找信访局，而且找议会。

　　西方国家监督官员的另一个重要途径是司法监督。任何公民或公民组织发现国家行政机关公职人员有贪腐行为，或在执行公务时有违法行为，可向司法机关提起讼诉，司法机关会进行独立调查，行政机关不能干涉。

　　在西方各国，新闻媒体是监督官员的重要工具。媒体手握宪法赋予的言论自由利剑，经常冲入公权力运作圈内对官员采取紧迫盯人式的监督，威力巨大。西方许多学者把舆论监督与立法、行政、司法等并列，认为是现代社会良行运转的四大支柱。

　　此外，西方国家的在野党监督也很有特色。在野党不仅在大选中抨击执政党的施政纲领和内外政策，在平时也尽力搜罗、寻觅、宣扬执政党一派官员的丑闻，以此对执政党发起攻击，其监督效果往往出人意表。

　　比较而言，西方国家监督官员的方式更多是采取体制外监督，而不是重点仰仗体制内专设的监察机关。

　　04.　中国当代的“特色”监察制度

　　从好的一方面说，中国当代监察制度是在结合自身国情的基础上“博采众长”，既有对中国古代监察制度的沿袭，也有对前苏联监察模式的“照搬”，还有对西方经验的借鉴。

　　中国承担反腐职能的各相关部门从中央到县乡一级都有专设机构和相关公职人员，可谓天罗地网，这和中国古代的监察部门从上到下层层密布如出一辙。古代有巡按御史“代天子巡狩”，这和今天的巡视制度也非常相似。

　　前苏联监督官员的部门在国家层面有中央检查委员会、国家监察部和工农检查院三驾马车，分别对官员进行党纪、行政和司法监督。与之相对应，我国的三大监督机构分别是纪委、监察机关和检察院。

　　我国宪法赋予了各级人民代表大会及其常务委员会监督行政部门及其官员的权力，相关制度设计之完备不亚于西方议会监督。同时，新闻舆论监督和公民对政府及其官员的监督权利也明确写进了宪法和法律。与中国古代仅有御史台等监察部门才能监督官员相比，今日中国监督官员已拥有体制内、体制外、党纪、行政、司法、舆论等各种途径，已经是很大的进步。

　　实践证明，中国特色的监察和监督制度在整顿吏治、预防和惩治腐败等方便发挥了巨大威力，老虎苍蝇纷纷落马，但同时也存在一些问题。譬如监察机关作为政府的组成部门，缺乏应有的独立性和权威性；检察院虽是独立于行政机关之外的司法机关，但基层检察院人、财、物都受制于地方政府，很难对同级政府、本地官员形成有效监督；由于党政不分一直是我国公权力运作的痼疾，在现行体制下，人大对政府的监督往往很难深入，等等。

　　中央提出在三省市试点“监察委”，显然是对当前监察体系的某些不足之处有充分认识，试图在体制内进行机构设置上的改良。

　　05.　监察委的前景和迷雾

　　按照中央出台的监察体制改革试点方案，新组建的监察委将整合行政机关、司法机关的监察功能，并实现与纪委合署办公。“三驾马车”合并成一辆超级跑车，将带来哪些变化呢？

　　首先是在体制内权力和地位的提升，这至关重要。西方国家权力制约的状况表明：第一，没有特定的权力作后盾，就会使监督出现“底气不足”的疲软状态。第二，行政权力运作的特殊性（比如下级服从上级），要求行政监督主体的地位相对独立、权威相对较高。监督者和被监督者不能够两位一体，也不能够让监督者在某些方面依附于或受制于被监督者，以防二者的主、客体位置在一定的时空条件下互换或倒置。行政监督主体的权威性应较高，并不是说监督主体的地位一定要比监督对象高，监督主体的权力一定要比监督对象大，但无论如何，与监督对象相比，监督主体的地位至少要与监督对象平等，监督权的行使才能比较超脱，从而让监督主体没有后顾之忧。

　　如前所述，之前监察部、厅、局是各级政府的组成部门，而检察院又多方受制于地方政府，让它们监督政府官员必然投鼠忌器、颇多掣肘。新组建的监察委由人大产生，意味着这个新机构将获得与同级政府平行的地位，理论上行使监察权力再也不用看政府脸色。监察权力的行使从此超然独立于政府之外，这是非常重要的突破，“监督不了地方党政一把手”的困局，或许有望化解。

　　其次是监督范围的扩大。按照相关法律授权，目前监察机关所能监督的只是行政体系内部的公职人员，纪委监督的范围限于党员，而实际上存在大量既非党员又非公务员的公职人员，由此形成体制内的监督盲区。新组建的监察委将使监察职能覆盖所有行使公权力的组织和人员，包括人大、政府、政协、法院、检察院、学校、医院、科研院所等等，都将纳入监管范围。（非党员的国企管理人员和村干部算么？）

　　再次是监察手段的扩张。检察院的反贪部门并入监察委，意味着监察委将拥有一定司法权力，比如侦查权、对人对物采取强制措施的权力等等。之前纪委的“双规”对问题官员威慑力巨大，但总是避免不了要面对合法性质疑，现在监察委将具备相关司法权力，“抓人”的问题迎刃而解。

　　看上去一切都很美，贪官的末日就要来临了。等等，好像哪里有问题？

　　直觉是这个超级监察机构权力过大（当然很多权力以及相关组织架构还有待法律授权，这涉及到一系列修法），取得独立地位之后，其权限和威力较之古代的御史台、都察院有过之而无不及。尤其是相关司法权并入监察权，监察效率是高了，但总不免让人心中惴惴——再怎么说监察委也不是司法机关，行政和司法不应该是分开的么？类似限制人身自由这样事关公民基本权利的处罚权果真可以轻易授予一个非司法机关么？好像世界上没有哪个法治发达国家会把这么多权力如此高度集中在一个部门。监察委会不会成为《琅琊榜》中的悬镜司？

　　监察委办的案子移交司法程序后，法院是否有底气公平审判，这是另一个值得关注的问题。监察委看上去是一个比政法委权力更大的庞然大物，法院如何面对？

　　此外，谁来监督监察委？试点方案中只有一句话——“强化对监察委员会自身的监督制约”。如果只是自己监督自己，总让人不放心。

　　06.　监察委不是廉政公署

　　监察委的设立很有些香港廉政公署的样子，这也是许多人对它寄予厚望的原因。

　　香港法律授权廉署可以全权查处一切贪贿行为（不仅包括政府部门和公共机构，甚至还包括一些事关公共利益的私营机构），拥有广泛的监督和调查职权。但廉署作为一个反贪调查机构，其自身的清廉除了依靠自律外，还有良好的内外监督制约机制加以保障，以防权力被滥用。这些监督制约机制包括立法会监督、司法监督、非政府组织的四个谘询委员会监督、廉政公署事宜投诉委员会监督、传媒-公众监督等等等等，各种监督机制均已形成周密的工作程序，比如廉署要定期接受相关组织质询、案件调查完成后要向相关机构作专题报告等。香港独立权威的司法机关牢牢掌控检控权，廉署虽有调查权力，但案件进入起诉和审判程序后，廉署只能置身事外，司法机关不会单以廉署的判断作出检控决定。

　　即便是廉署内部的自我监督机构，也相当管用——廉署有一个内部调查及监察单位，名为L组，专司调查廉政公署人员涉嫌贪贿或相关罪行。L组办公机构并不设在廉署总部大楼，至于他们在哪里，有些什么职员，就连在职的廉署人员都不知道。

　　关键的问题还不在于监察委将来是否可以受到如此严格的内外部监督制约（迄今未见内地其他公权力机关做到），而在于香港仅是个弹丸之地，很多方面和内地不具有可比性，香港廉署的“集权”未必适合内地的监察委——后者将是一个从中央到地方层层设立的机构，若授权和监督全面效仿独此一家别无分店的廉署，成本太大而效果未必佳。

　　“谁来监督监察委”这个困局，重点当从强化人大监督职权以及给予新闻媒体更多的舆论监督自由这两个方面破题。

　　而监察委的权力行使，不能偏离法治的轨道。反腐很重要，维护这些年来好不容易取得的法治成果同样重要，甚至更重要。人大在为监察委的组建修法时，一定要为公民的基本权利当好守门员。

　　但愿监察委的横空出世最终打造出一柄惩恶扬善的高悬利剑，而不是打开了一个潘多拉的盒子。