孙海岗：细数四中全会公报的18个惊雷级亮点

大参考

　　23日，十八届四中全会在北京胜利闭幕。会议审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。如今，这一历史性决定尚未向全社么公布。从会议公报来看，执政党推进依法治国的态度非常真诚。

　　单从公报来看，就有很多惊雷级闪光点，值得人们关注。

　　首先，这次会议的主题，是全面推进依法治国。这隐含了一个重要的前提，就是过去尽管也搞了依法治国，但不全面，或者说存在严重的片面性。如果这种片面性不严重的话，全面推进依法治国就不可能成为这次全会的主题。有多严重呢？可能关乎执政党的生死存亡，所以，才会如此重视全面推进依法治国问题。

　　其次，公报高度强调了宪法的无上地位。公报强调，我国宪法确立了中国共产党的领导地位。这一句话等于说，宪法为执政党执政提供了合法性基础。否认社会主义宪法地位，其实就是否认党的领导地位的合法性，党在中国执政的合法性的基础，就是社会主义宪法。这与西方以全民投票选举作为政府获得民众合乎法律程序的授权的合法性有显著区别！

　　第三，坚持依法治国和以德治国相结合。法治，与韩非等中国传统法家不无关系，与西方法治传统更是密不可分。德治，则更偏重中国传统文化思想，以儒释道为代表，儒家提供规范，释家提供遵守规范的理由，道家则提供精神放松的空间。德治与法治如果能够协调运作，中国社会将会更加健康。

　　第四，依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。这一句话，为未来党的领导划定了强硬的规矩。未来，党的领导将转变成为在宪法法律和党内法规框架约束下的领导，即，党将更加重视和善于自我约束，并将加强对党员干部的各种约束。

　　第五，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。从此，宪法将不再高踞云端，将通过各种新机制新安排，渗透到政府运作的各个层面，人大权力将可能得到加强。

　　第六，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。从此，改革将不再具有天然的正义，将不再必然正确，将不再能成为地方政府推卸责任的挡箭牌，任何新的改革措施都有可能会受到社会各界关于该措施是否合法，是否具有法律依据的质疑！

　　第七，依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制。从此，权力清单以外的行政行为，很可能会受到公民打着法律旗号，以法律为武器的质疑！以后，政府官员再拍脑袋决策的话，风险将非常大，各级行政机关需要强化法律顾问团的能力、作用了，行政领导也需要恶补法律课了！不出意外的话，这种法律审查机制将可能成为同僚政治斗争的法宝和利器，也将被各种维权团体重视。

　　第八，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。金盆洗手，退隐江湖，退休即安全正式成为历史。

　　第九，强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制。全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。要知道，过去政务是以不公开为常态，公开为例外作为潜在的规则，以后，恐怕越来越难行得通了。

　　第十，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。在讨论时，有人提出质疑，这种制度能彻底阻止领导干部干预司法活动吗？客观而论，在中国文化背景下，有点难度，因为这种干预可以转为地下，用一种比较隐晦的手段干预，并不留证据。不过，这需要司法人员的默契配合。于是，这一制度等于增加了一种领导干部与办案、判案人员之间博弈的手段和机制，领导干部和公安、法官、检察官的关系更微妙了，与之相应，领导干部干预司法活动的成本大大增加，这必然会大幅度减少领导干部干预司法的次数！

　　第十一，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。这很重要！包公也需要张龙赵虎甚至南侠展昭保护，否则，早就成为宋朝黑恶势力刀下之鬼！司法人员的确是法律化身，但也未必具有天神护体的功夫。要想让司法人员做包公，国家必须提供完善的保护机制。

　　第十二，优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院设立巡回法庭。这有点像历史上的八府巡按了，呵呵，注意，最高法的巡回法庭不是任何案件都受理，主要还是针对跨省区的重大民商事案件、刑事案件等，换句话说，主要是解决具有重大冤情，影响社会稳定的冤案，这将从某种程度上减少上访现象。

　　第十三，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。专家认为，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，打破司法辖区和行政辖区合一的界限，如未来可能几个县建一个法院，几个市建一个中级法院，这可以防止地方保护主义，司法辖区和行政辖区不一致，司法才能不受干扰，才能独立。主要针对的是原有的司法地方化的问题。当今司法地方化的根源是法院检察院的人、财、物都是主要由地方党委政府决定，在这种体制下，法院、检察院很难摆脱地方的管控，与地方也有各种利益上的勾连。

　　第十四，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。专家认为，公益诉讼的问题过去处于无人管的领域，公民无法起诉，企业也无法起诉，检察院也没有这样的职权，没有诉讼的主体。既然此次公报已经提出，未来将会修改法律扩大检察院的职权，未来再出现如雾霾环境污染等案件，可以由检察院直接提起公诉。笔者认为，公益诉讼以前都是由民间社团、NGO和个人提出，如今明确由检察机关负责。与其让外人肆意炒作、制造悲情、渲染危机，不如自己主动介入，积极通过诉讼向地方当局施压，尽量在体制内解决问题，减少对社会的震荡和对体制的冲击！

　　第十五，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。这种制度如果落实到位，肯定大幅度会减少冤假错案的发生率。

　　第十六，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度。中国政法大学教授阮齐林认为：“法官和检察官作为国家司法制度的执行者，必须要有非常强的专业性和大量的社会阅历。目前我国的基层法院和检察院有很多毕业生直接担任法官和检察官，这些学生无论专业能力还是阅历都尚浅，对于审判和办案都会带来一定影响。近两年，国家司法部门正在进行相关方面的改革。比如，在最高法上半年的一次招聘中，有律师和法学专家入选为最高法的法官，这是一个非常好的现象。优秀律师和法学专家都有着较高的法律专业水平，也有大量的社会阅历和司法智慧，同时这些人也有较好的经济基础，不容易出现腐败问题。”这种做法其实是欧美国家的惯例。立法、司法和执法工作要想做好，既需要强大的专业素质，又需要丰富的社会阅历，资深律师和法律专家可以满足这两点，而且，这种行业年纪越大经验越丰富。

　　第十七，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。武汉大学法学院教授、宪法学者秦前红表示，把法治建设成效纳入政绩考核体系是首开先例。如果能够很好地落实，小的来说，会改变领导干部的政绩观；大的来说，会改变治国理政的方式。“把法治建设成效作为硬性指标纳入政绩考核指标体系，是破天荒的。”国家行政学院教授汪玉凯说，过去出现的官员侵害公民权益的现象，多数与公权力的行使方式不当有关，导致以权代法的问题比较突出。现在将法治作为硬性指标来从整体上规范，对官员的行为进行约束，有利于树立法治思维。特别是在干部提拔任免公示的时候，是否遵守法律和依法办事必将成为利益攸关者提出质疑的新型武器，这也会对官员树立法治思维构成强大压力。

　　第十八，加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。

　　除了这十八个让人产生石破天惊般感觉的惊雷级亮点以外，四中全会会议公报还有很多亮点。如果这些亮点在以后的日子里得以落实，中国社会将发生十分深刻的，对提供人民幸福感和实现中国梦非常有利的巨大变化！

　　2014年10月26日星期日

免费地摊医

一切党领导，依法治国更强调党领导。前无先例。祝愿成功。