任庄主：李云泽与潘功胜近期系列讲话很重要

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　　近期国家金融监督管理总局局长李云泽与央行行长潘功胜相继发表讲话，释放出一些值得关注的政策信号。具体解读如下，

　　一、李云泽接受新华社记者专访：五大监管+兜底监管

　　2023年12月3日，国家金融监督管理总局局长李云泽就贯彻落实中央金融工作会议精神、切实提高监管有效性等问题接受新华社记者专访。

　　（一）首提“兜底监管”（即无法确认监管责任归属的领域均由金融监管总局负责监管）

　　1、在本次专访中，李局长三次提及“兜底监管”，即“金融监管总局牵头建立兜底监管机制”“金融监管总局将牵头建立监管责任归属认领机制和兜底监管机制”“确实难以明确责任的，由金融监管总局负责兜底”。值得注意的是，这是首次提及“兜底监管”概念，从上下文的表述来看，“兜底监管”是全面监管的另一面，即避免某一金融活动没有监管归属，防止金融监管责任归属出现悬空。

　　2、与此同时，“兜底监管”还说明金融监管总局在监管领域的角色比以前更重要，职责权限、权力比之前的银保监会更大。也即，在推动明确跨部门跨地区和新业态新产品等金融活动的监管责任归属的基础上，金融监管总局承担着“兜底监管”责任，不存在某一区域、某一领域的金融活动没有监管的问题。

　　3、换言之，凡是找不到监管责任归属的领域，最终均归金融监管总局监管，这是对中央金融工作会议“依法将所有金融活动全部纳入监管”提法的呼应，以消除监管空白和盲区。

　　（二）首次对“五大监管”的内涵进行了阐述

　　中央金融工作会议提出“全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管”，李书记在本次专访中对“五大监管”的内涵进行了阐述。具体看，

　　1、机构监管主要指坚持风险为本原则，抓准入、抓法人、抓治理，即准入更严、法人治理的要求更高。

　　2、行为监管主要指将各类金融活动全部纳入监管，保护金融消费者合法权益。

　　3、功能监管主要指坚持“同一业务、同一标准”原则，即统一监管。

　　4、穿透式监管主要指坚持“实质重于形式”原则，更加注重实质，即对假创新、伪创新的容忍度将显著下降。

　　5、持续监管则主要指围绕金融机构全周期、金融风险全过程、金融业务全链条监管。

　　（三）“强监管严监管”的倾向非常明显：“长牙带刺”“把板子真正打准、打痛”

　　除首提“兜底监管”和对五大监管的内涵进行阐述外，李局长在专访中对“强监管严监管”的倾向性表述也非常明显，这应该是“切实提升金融监管有效性”的体现。具体看，

　　1、坚决做到“长牙带刺”。

　　2、聚焦影响金融稳定的“关键事”、造成重大金融风险的“关键人”、破坏市场秩序的“关键行为”，把板子真正打准、打痛。

　　3、管合法更要管非法（既要管“有照违章”，更要管“无照驾驶”）……管行业必须管风险，严密防范一般商事行为异化为非法金融活动、衍生出金融风险。

　　（四）中小金融机构改革化险：提出“抓住当前有利时机、加大力度推进风险处置”

　　1、在化解金融风险方面，李局长提出“重点是加快推进中小金融机构改革化险、抓住当前有利时机、加大力度推进风险处置”，“抓住当前有利时机”意味着现在是化解中小金融机构风险的好时机，即中小金融机构改革化险的步伐将会明显加快。

　　那么这个“有利时机”主要指什么？我们理解主要指经济没有进一步下行、市场对中小金融机构风险化解有预期以及市场与机构有一定承受力等。

　　2、同时为避免给市场和机构造成衍生风险，不会“一刀切”，而是推动“一省一策”“一行一策”“一司一策”制定风险处置方案，以防范处置风险的风险。这一化解思路意味着，各地方政府与金融机构自身需要承担风险化解的主体责任。

　　3、在按上述思路化解存量风险的同时，针对增量风险防范及后续监管思路方面，李局长提及“推动中小银行机构优化结构、提质增效……推进保险公司回归本源、突出保障功能，引导资管、非银等机构坚守定位、差异化发展”，意味着中小银行、保险公司、资管、非银等易出风险的机构类别将会面临更加严格的监管，如中小银行的跨区域经营、业务资质与牌照申请等预计将会受到限制。

　　（五）首次提及“三适当”要求（针对金融产品、销售渠道、目标客户）

　　在金融消费者权益保护方面，李局长提出要抓住适当性管理这个关键，并首次提出“督促金融机构严格执行金融产品、销售渠道、目标客户‘三适当’要求”，意味着适当性管理应引起金融机构的足够重视。

　　二、潘功胜近期三次讲话（在香港金管局会议上的讲话、接受新华社专访及发表文章等）

　　相较于李云泽，潘功胜近期的讲话主要有三个部分，即11月28日在香港金管局-国际清算银行高级别会议上的讲话、12月3日接受新华社专访以及12月4日发布的文章。这三次讲话释放的政策信号总体相近，且具有逻辑上的延续性。

　　（一）两次强调“金融管理是中央事权”，意味着地方金融监管只是补充

　　潘功胜在接受新华社专访和《加快现代中央银行制度建设 构建中国特色现代金融体系（深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想）》中均强调“金融管理是中央事权”（注意不是“国家事权”）这一理念，意味着地方金融监管只是补充，党中央对金融工作的领导将会进一步加强。也即，“加强中央和地方金融监管协调、履行好地方金融监管职责”的思路不能脱离金融管理主要是中央事权、地方金融监管作为补充这一基本前提。

　　（二）两次提及“守护好老百姓的钱袋子”，意味着货币信贷政策不会无节奏地宽松

　　潘功胜在接受新华社专访和《加快现代中央银行制度建设 构建中国特色现代金融体系（深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想）》中均提及“守护好老百姓的钱袋子”。实际上，之前央行货币政策司司长邹澜在解读中央金融工作会议时也提出“既满足经济发展需要，也坚决不能让老百姓的票子变‘毛’，要守护好老百姓手里的钱袋子”。

　　以上表述意味着货币信贷政策不会“大水漫灌”（即秉持“千招万招，管不住货币就是无用之招”的思路），即货币政策不会没有节制、一鼓到底似地宽松。换言之，后续货币政策应会有节奏、有节制的宽松，甚至不排除阶段性的收紧。

　　例如，潘功胜指出“利率水平过高或过低都不利于经济平稳持续增长……保持利率水平与实现潜在经济增速的要求相匹配”，这本身就意味着利率水平不可能过低。

　　（三）提出信贷三思路：盘活存量贷款、提升存量贷款使用效率、优化新增贷款投向

　　之前我们指出存量贷款进入系统性重组阶段，潘功胜也两次指出“盘活存量贷款、提升存量贷款使用效率、优化新增贷款投向，这三个方面对支撑经济增长的意义本质上是相同的”。可以看出，“盘活存量贷款”放在首位，“提升存量贷款使用效率”紧随其后，这意味着和过去一直注重加大信贷投放和增量相比，后续信贷增长将更为克制，更关注质量，更关注存量贷款结构的调整和优化，即将一些低效或无效占用金融资源领域的信贷资源腾挪出来，鼓励和引导信贷向国家鼓励的领域投放。

　　例如，潘功胜提出“导金融机构积极盘活被低效占用的金融资源，提高资金使用效率……积极盘活被低效占用的金融资源，提高资金使用效率……一些企业低效占用了大量金融资源”，显然“一些企业”主要指地产、融资平台等市场主体。当然，除在不同领域进行信贷结构调整外，加大不良贷款核销力度、腾挪增量信贷空间也是存量贷款重组的题中之义。

　　之所以现在更关注存量贷款结构的优化，原因是目前我国社会融资规模和贷款余额已经分别超过300万亿元和200万亿元，每年新增社融与贷款也在30万亿和20万亿左右，如果继续按照目前的思路，则市场主体的债务负担无疑会持续加重，并形成恶性循环。因此，后续社融与信贷投放将开始从增量关注存量，逐步减弱市场主体的债务负担。

　　（四）提出“传统增长模式不可持续”，现在更关注结构调整

　　在香港金管局—国际清算银行高级别会议上，潘功胜指出“传统增长模式过度依赖基础设施和房地产投资，也许短期内能实现更高增速，但也会固化结构性矛盾，损害增长的可持续性”。显然，这里的传统增长模式主要是指依赖基础设施和房地产投资的债务推动型增长模式，其不仅创造了大量低效或无效资产，也加重了地方政府及相关市场主体的债务负担，同时还催生了大量腐败和利益输送现象。

　　因此，后续对这类增长模式及对应市场主体的管控总体会趋严，即由基础设施和房地产投资带动的城投平台和地产企业将会成为存量贷款重组的对象。也即，和过去注重总量、增速相比，后续将更关注高质量和可持续发展，虽然这一转变过程是痛苦的，但却是必经之路。这也意味着我国目前对经济增速进入5%左右的区间内是可以接受到，不会强求通过政策层面的推动来强拉经济，即只要经济增速保持在合理水平上即可。

　　（五）配合制定中小金融机构改革化险方案，不过大额债权人利益的保护应会打折扣

　　1、潘功胜指出“配合有关部门和少数高风险机构相对集中的省份制定实施中小银行改革化险方案……依法保护最广大储户、中小投资者和被保险人的利益”，这意味着中小金融机构改革化险的主体责任在国家金融监督管理总局和地方政府，人行只是起到配合作用，当然这个过程中金融管理部门和地方政府显然均无法置身事外。

　　2、同时，“依法保护最广大储户、中小投资者和被保险人的利益”这个提法意味着具有风险识别能力的大额债权人在债权兑付方面会打折扣，做出一定利益让步，即并非所有债权人均会得到100%兑付，大额债权人和有过错债权人需要付出一定对价。

　　3、潘功胜还提出“推动中小银行回归本源和主业……推动各类金融机构在规模、结构、区域布局上更加合理”，这显然是从增量及后续角度考虑的，即中小银行和各类金融机构在区域布局上将会更加均衡，即原来扩张较快较猛的金融机构会得到抑制。

　　（六）针对房地产市场提出“战略上牢牢坚持房住不炒，策略上防范风险外溢”

　　潘功胜提出要主动适应我国房地产市场重大转型（对新房的需求在下降、不同城市之间区域分化、城市化在继续但进程放缓以及租赁市场地位上升等），在战略上牢牢坚持“房住不炒”定位的同时，策略上要“弱化房地产市场风险水平、防范房地产市场风险外溢”。

　　可见，地产行业的政策导向整体没有发生变化，当前地产金融政策的优化调整旨在避免风险进一步扩大，其目的在于通过对地产企业进行穿透式、贴身式监管的同时，给予名单内地产企业定向支持，以防范地产行业风险持续扩大和外溢，意味着后续地产行业风险化解将进入“一行一策”“一企一策”以及“因城施策”的阶段，即地产行业进入高度管制时代。

　　（七）地方政府债务：鼓励出售资产与债务重组，并限制高风险地区新增投资与债务

　　针对地方政府债务风险的化解，总体思路是清晰是一致的，即化解存量风险、严控新增债务。针对不同地区的债务压力，潘功胜总结如下解决思路：

　　1、中央政府债务负担较轻，意味着后续中央政府加杠杆的潜力较大。

　　2、大部分债务集中于经济基础较好、发展势头强劲的省份，有能力自行化解债务。

　　3、对于债务负担相对较重地区，除要求金融机构进行债务重组外，央行会在必要时提供应急流动性支持。同时，对于有债务问题的地方政府，将会限制其新增投资、新增贷款，并严格控制其借贷行为（相当于对这些区域实施了地产领域中的“三道红线”）。

　　特别是，由于地方政府在之前债务增加的同时，也形成了对应资产，因此潘功胜指出鼓励这些地方政府通过出售资产来还债，或通过并购重组、注入资产等方式剥离平台政府融资功能，转型为市场化企业。也即，最终的解决思路还是将债务压力从地方政府身上转移出去。

　　三、结语

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