冯治中：美国智库关注中国保安公司海外利益保护能力建设

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　　按：截止2020年底，中国2.8万家境内投资企业者在全球189个国家和地区设立对外直接投资企业4.5万个，全球80%以上的国家和地区都有中国的投资，年末境外企业资产总额7.9万亿美元。随着我国企业“走出去”步伐的不断加快，我国保安企业海外利益保护能力水平也在加速提升，这引起了美西方的高度关注，2022年1月，美国国际战略研究中心（CSIS, Center for Strategic and International Studies，美国国内规模最大的国际问题研究机构）网站刊登了一篇名为“中国保安公司的悄然扩张”的文章，对我保安公司的发展特别是海外利益保护能力的提升予以关注，本文总结了该文的主要内容和观点，以供参考。

　　中国保安公司的悄然扩张

　　（文章内容有删减）

　　私人保安公司（private security compamy）和私人军事公司（private military compamy，private在此并非私人之意，而是与public或government相对应的“非官方”，鉴于行文习惯的问题，本文继续使用“私人”这一概念，笔者注）为有关国家政府提供了不同于传统方式（指外交、军事等，笔者注）的海外力量投送方式，这种力量投送方式较之军事部署更为低调、更加节约成本。在当前美国、中国和俄罗斯战略竞争的时代，影响力之争往往不以武装冲突的方式呈现，这些私人军事（保安）公司是扩大地区和全球影响力并为竞争对手制造麻烦的有力工具。美国对私人军事公司和私人保安公司的使用已经得到了广泛的研究，而俄罗斯私人军事公司（如瓦格纳集团）的使用也得到了媒体的广泛关注，但是中国此类公司却缺乏公开的报道和研究，美国国防部 （DOD）于 2021 年 11 月 3 日发布了关于中国军事力量的年度报告，美中经济与安全审查委员会（US China Economic and Security Review Commission）于 2021 年 11 月 17 日向国会发布了 2021 年报告，两份报告都没有提供任何中国私人保安公司和他们在海外力量投射中发挥的作用（早在2006年，美国五角大楼的防务评估报告就已将私人军事公司与美军现役、预备役及文职人员一并列为美国军队“总兵力”的一部分，笔者注）。本文旨在强调中国私人保安公司作为更广泛的中国实力投射的一部分的重要性，并敦促美国的决策者们认识到这一问题。

　　一、私人安保和军事公司的渊源和在海外力量投放中的优势

　　各国使用私人安保和军事力量的历史非常久远，包括古埃及法老手下的外国军队，古希腊-波斯战争中的为波斯人卖命的希腊底比斯人和波洪人，中世纪为欧洲城邦而战的契约军队，以及英国人在美国独立战争期间雇用的德国“黑森兵”。进入21世纪，私人军事力量使用愈发广泛，包括为外交官提供安保服务，在叙利亚战场与叙利亚政府军共同作战，为非洲部分国家提供军事培训。以前的研究往往将私人军事公司和私人安保公司混淆，但本文对私人军事公司和私人保安公司进行了区分。然而，两者都被证明是国家实现其海外目标的有用工具，究其原因主要有以下四个方面：

　　1.减小国内舆论压力。利用私人军事或安保公司使国家能进行隐性的对外干涉，而不必煞费苦心的追求“师出有名”，同时还可以使本国政府摆脱因海外行动造成军队伤亡而可能导致的社会不稳定甚至政治危机。尽管公开渠道关于中国私人保安公司的定量数据很少，但关于其地理分布的定性数据是存在的，据2018 年德国墨卡托中国研究所（Mercator Institute for China Studies，MERICS，于2013年在柏林成立，是世界上最大的现代中国研究中心之一，也是欧洲最大的中国问题研究所，笔者注）的数据表明，中国私人保安公司在40多个国家拥有海外运营项目。

　　2.避免国际社会过度关注的同时，扩大地缘政治影响力。利用私人军事或安保公司，可以在不使用可能引发国际社会关注甚至抗议的官方支持手段的情况下，向特定国家政府提供支持。例如，俄罗斯政府使用私人军事公司瓦格纳集团在中东和非洲等地投射力量，支持外国政府和非政府军事力量，即避免了国家力量的直接参与，又扩大了俄罗斯的地缘政治影响力。

　　3.规避国际法和国家法律的制约。私人军事或安保公司组织方式灵活、活动隐蔽、缺少透明性，较易规避国内法律和国际法的制约。例如，联合国对利比亚实施武器禁运，为了规避这一规定，俄国在利比亚部署了私人军事公司的人员，包括执行空中支援任务的飞行员。

　　4.节约成本。私人军事（保安）公司为寻求在不投入昂贵的军事、安全和其他资源的情况下投射力量的政府有效节省了成本。如，在伊拉克和阿富汗，美国政府利用私人军事公司为其外交官员以及国防、外交行动提供安全保护，相较大规模部署美军，这是一种具有较高成本效益的替代方案。

　　二、中国保安公司总体规模及在海外的力量分布情况

　　1.私人军事公司与私人保安公司的区别。私人军事公司和私人保安公司都可以向政府和非政府客户提供服务，都可以提供武装和非武装服务。然而，一个关键的区别，特别是对于中国的私人保安公司来说，是私人军事公司可用于训练军队或增强作战行动（具有作战功能，笔者注），而私人保安公司主要用于非战斗任务，如人员保护和场地安全维护。在中国，私人军事公司和私人保安公司之间的区别尤其重要。中国对其公共安全产业实施严格控制，严格限制私人公司在国内外开展军事和安保服务的范围。这一关键区别将中国私人保安公司与其他私人军事公司（包括俄罗斯私人军事公司）区分开来，众所周知，俄罗斯私人军事公司为俄罗斯和合作伙伴的作战行动提供了直接支持。相比之下，中国的私人保安公司尚未参与对作战行动的直接支持。虽然中国明确禁止私人军事公司，但中国于2009年9月将私人保安公司合法化（指《保安服务管理条例》的颁布实施，笔者注）。从那时起，中国私人保安公司迅速激增。

　　2.中国私人保安公司的数量规模。根据德国墨卡托中国研究所2018年的数据，中国国内有超过7，000 家私人保安公司（据公安部的数据，2021年我国已拥有1.3万家保安公司，640万保安员，笔者注）。但中国私人保安公司在海外的存在要小得多，大约30-40家在海外经营的中国私人保安公司，估计雇用了3，200 名保安专业人员。需要注意的是，中国保安企业中有数量可观的政府直接控制的保安公司（应为国有资本或国资控股的保安公司，笔者注）。虽然中国保安公司在海外的活动明显少于西方私人保安公司的活动，但中国的保安公司已准备好拓展海外业务，特别在 “一带一路”的沿线。在现有的关于中国私人保安公司的智库研究中，有几项研究关注中国保安公司参与“一带一路”的项目，包括2020年3月由约翰斯·霍普金斯大学保罗·尼采高级国际研究学院对中国在非洲的私人保安公司进行的研究；Oxus中亚事务学会2020年10月关于中国在中亚的私人保安公司的研究。

　　三、中国私人保安公司面临的挑战与机遇

　　1.海外中国公民和基础设施对安全的刚性需求，将促使中国私人保安公司进一步扩展业务。虽然中国的法律限制私人保安公司在海外使用武力。但是由于国际恐怖主义和反华情绪的威胁日益增加，如2012年苏丹人质危机和2018年中国驻卡拉奇领事馆遇袭事件，凸显了中国人员和设施面临的潜在危险。这种刚性的安全需求，可能会迫使中国政府放松对保安公司海外经营的诸多限制，中国私人保安公司将会在保护在海外工作的中国公民方面发挥越来越重要的作用，而“一带一路”沿线将是中国私人保安公司业务增长的主要区域。

　　2.海事领域是中国私人保安公司业务增长的重点区域。海事领域是“一带一路”倡议的关键组成部分。一些公开渠道的信息和媒体报道的显示，中国的私人保安公司积极为客户在海上提供武装警卫，保护航运业免遭海盗袭击，为中国公民旅行提供安全培训，并提供绑架和赎金应对服务，特别是在“非洲之角”（位于非洲东北部，是东非一个半岛，在亚丁湾南岸，向东伸入阿拉伯海数百千米，笔者注）周围。随着中国增加其“一带一路”海外投资，特别是在非洲之角等冲突热点地区，海事领域的安全保护将是中国保安公司业务增长的重点领域。此外，在南中国海地区保卫中国渔船、进行海上巡逻的海上民兵（被西方称之为“小蓝人”，笔者注）就是私人保安公司的另一种形式，近年来，“小蓝人”的在南中国海的活动也非常活跃。这种使用非军事部队在南中国海投射力量和影响力的情况是一个可能扩大的领域，包括未来的热点地区，如台湾和关岛。

　　3.为他国政府训练军队和警察。一些媒体和公开渠道的信息显示，中国私人保安公司在海外的另一个重点业务就是为部分国家的军队和警察提供培训。

　　四、美国政府的应对建议

　　美国在与中国的竞争中面临诸多挑战，而中国的私人保安公司只是这场竞争的一个组成部分。然而，私人军事公司和私人保安公司仍然是投射力量的关键组成部分，因此必须得到承认，并通过一套美国政策加以解决回应。如果不解决，中国将继续通过非常规和非公开的手段来维护其海外安全影响力。

　　1.进一步加强对中国私人保安公司的研究和了解。美国必须增进对中国私人保安公司的了解。这包括收集有关中国私人保安公司的情报，并监控中国私人保安公司网络。虽然估计目前中国私人保安公司在国外运营相对较少，但在国内运营的7，000家私人保安公司表明，活跃在国际上的中国私人保安公司未来有充足的增长机会。对美国来说，至关重要的是增加对这些私人公司的了解，记录它们的使用情况，跟踪它们的存在，并清楚地了解中国激活和利用这些私人保安公司网络的潜力。关于中国私人安保行业的范围和规模的具体数据仍然缺乏透明度，有几个关键领域需要进一步研究。第一，在国内外经营的所有中国私营保安公司的详细数据。第二，对中国私营保安公司在海外部署的地理位置进行全面分析，并对中国私营保安公司在“一带一路”沿线向中国企业、当地客户或外国政府提供服务的位置进行一系列详细的案例研究。第三，是详细分析已知的中国私营保安公司海外培训场所的卫星图像，包括确定受训部队的类型、私营保安公司业务的范围和规模，以及培训场所的共同特征等。

　　2.为使用中国私人保安公司的外国政府和企业提供替代方案。美国及其盟国应寻求机会，为寻求私人安保服务的国家提供替代方案。应看到，为中国私人保安公司提供美国的替代方案可能不是一个可行的方案，特别是对于“一带一路”项目，这些项目可能会寻求与中国私人保安公司签订独家合同，但是为中国私人保安公司提供美国或美国盟国的替代方案可以填补外国政府在其他安全需求方面的空白，包括培训警察部队；海上安全、要人保护和定点守护。

　　3.揭露中国私人保安公司的在海外的“非法”行为，降低其在外国政府和客户的信任度。如果发现中国私人保安公司的“非法”活动，美国应考虑通过一些方式降低外国政府和客户对中国私人保安公司的信任或信心。这可以通过沟通和揭露中国保安公司非法活动来实现。在中国私人保安公司与当地政府发生冲突或侵犯人权的地区，降低信任可能还包括与美国的盟友和合作伙伴协调开展针对中国私人保安公司的“点名”运动。