罗天昊：降低直辖市的级别，比直辖市扩容更重要

lameihua

　　先倒陈希同。
　　既倒陈良宇，
　　再倒薄熙来。

　　下一个是谁？

　　事实上，在中国，成为直辖市，既是梦想，亦是凶途。仅仅在改革开放三十年中，几乎每一个政治周期，即有一个直辖市最高领导人为未来祭旗，荣辱沉浮，风云激荡。

　　近日，中科院相关专家建议将深圳、青岛、大连等升格为直辖市，此前国家行政学院也提出过相关设想。

　　早在十年前，即2010年，罗天昊在南方周末撰文，也提出过改革直辖市的问题。

　　中国确实需要更多中央直辖的城市，不过，不一定非要以直辖市的形式出现，而且应先降级，再扩围。

　　过高的政治地位，使直辖市既容易在国家大战略中获得照顾，同时亦容易造成一些困惑。未来改革直辖市管理模式，可降低其政治地位，集中于社会经济改革事务。

　　建国后，直辖市曾经起到了带头作用。如北京与上海，在中国的政治与经济活动中，曾经举足轻重。不过，随着中国内地城市的普遍崛起，中国的直辖市管理模式，已经严重滞后于时代，需要进行改革。

　　原文2010年发于《南方周末》，原题：《改革中国的直辖市模式》，据时势修改。

　　（1）行政地位过高是一把双刃剑

　　直辖市虽然与省，自治区和特别行政区同为一级行政区，但是，四大直辖市的最高负责人，一般情况下为中央政治局委员，而除广东等重要省区外，一般省的最高负责人，均为中央委员，造成的实际结果是，直辖市在实际建制上比省级还要高半级。巴掌大那么一小块地方，官多为患。这种设置，严重不当。

　　国家设立直辖市的初衷，其意寄望于它们在政治，经济及社会发展方面做出表率，但是，改革开放以来，一些重大的政治和经济改革，反总是在一些边缘地区完成，而个中原因之一，在于直辖市最高负责人级别过高，容易形成诸多顾忌。

　　直辖市的特殊地位，使其在国家投资的项目上，获得远比一个城市乃至省份更大的利益。目前，一些大型的中央级企业，大多数落户几个直辖市。特别是北京，集中了国资委直管央企中的一大半的总部，几大直辖市的国有经济具有先天优势，但是，从长远来讲，却造成了民营企业活力的丧失。

　　与直辖市对应的，是计划单列市的普遍发达。以深圳为例，深圳立市四十年，年均增长30%左右；创造了举世闻名的“深圳速度”。除深圳之外，宁波、青岛等，其经济体系，均相对富有活力。

　　目前，中国真正的知名竞争性企业，大多诞生这些并无政治优势的城市与地域。其中，深圳知名品牌众多，一大批行业的龙头企业，亦崛起于深圳，如华为，腾讯，比亚迪等。宁波的民营企业，亦非常发达，而其余的一些经济发达城市，多为江浙，广东的一些小城。

　　反观直辖市，在政治方面均非常保守。其最高负责人是中央政治局委员，只差一步即可登天，这种特殊地位，使其在政治上非常特殊，要么极其谨慎，维持现状不出乱子比进行有风险的改革成其更理性的选择。要不则狂飙突进，挟直辖之地位进行豪赌。

　　小地方，大官员，容易走两大极端。

　　一个极端是：官位太高，个别人野心顿起；另一极端是：官位太高，保位占第一，改革挤一边。怕试错，怕争议。

　　过于敏感的政治地位，使直辖市的发展反受到制约。无法象计划单列市那样，可以先摸着石头过河。不怕试错，不怕争议。

　　在社会改革领域，多数直辖市，因为既得利益日益坐大，不仅起不到表率作用，甚至拖了全国改革的后腿，最典型的是户籍制度改革，北京上海，户籍壁垒森严，成为中国最保守而非最开放的城市之一。

　　未来直辖市的管理模式转变的重点，即告别“政治挂帅”，从现实来看，这种时机已经成熟。

　　改革开放四十年，国势已变。中国的崛起，是以普遍的地域经济发展为特征的，除直辖市外，广东，江浙，山东等地，均率先完成初步发展，而内地城市，也蓄势待发。直辖市在改革开放初期，落后于沿海地区，而在未来的时代，随着中国内需时代的启动，中西部地区将崛起众多的重要经济区，亦将稀释直辖市的功能，使其重要性下降。

　　至此，直辖市基本完成了其经济发展领头羊的历史作用。

　　而就目前的发达的大国惯例，其直辖市或者特别市，特区设置，均没有过多的政治功能，如，日本除东京都之外，其余大阪，名古屋等大城市，政治地位均不高，美国的首都华盛顿，不过是一个州内设的特区，而俄罗斯的莫斯科市与彼得堡市，其地位比同为一级建制的州和联邦共和国还要低，而韩国则早在90年代，即全面取消直辖市，改以前的六大直辖市，为六大广域市。

　　中国在未来10至20年中，可考虑重新定位直辖市功能，只赋予其独立的社会发展方面的特殊性，而淡化其政治领域的特殊性，可借鉴国外一些特别市的构建模式，如，十年后所有直辖市的最高负责者，不再设置为政治局委员，而全部降格为中央候补委员。从副国级，至少连降两级，最多给予副省级政治待遇，激励其改革进取之心。

　　在未来，淡化了政治色彩的直辖市，将从“政治挂帅”的体制中解放出来，其实更有利于长远发展。

　　鉴于中国总以十年为周期，立即施行，无疑是夺人饭碗，此策可在十年后施行。

　　（2）不一定要直辖，可扩容国家中心城市

　　鉴于中国的地域特点，以及参考历史沿革，中国可适当考虑十大城市。

　　到底是设立直辖市，还是扩大国家中心城市范围，需要慎重考虑。

　　民国时期，全国先后有十几个“行政院”直辖市，如南京、重庆，上海、汉口、武昌、青岛、大连、沈阳、哈尔滨、西安、北平（今北京）、天津、广州等。

　　同在亚洲，韩国国土仅为中国的百分之一，1991年之前曾有汉城特别市及仁川、釜山等六大直辖市，越南国土面积为中国的3%，也有河内、胡志明市、海防市、芹苴市、岘港市共5个直辖市，印度有7个中央直辖区，而菲律宾更有多达100多个省级市。

　　俄罗斯疆域全球第一，经济体系复杂。对应其不同的经济区，在全国有九大中心城市，分别是中部经济区的莫斯科，西北经济区的中心圣彼得堡。欧洲北部经济区中心摩尔曼斯克。欧洲南部经济区的中心罗斯托夫。伏尔加河沿岸地区的经济中心伏尔加格勒和萨马拉。乌拉尔经济区中心叶卡捷琳堡。西西伯利亚的经济区中心新西伯利亚，东西伯利亚经济区的中心克拉斯诺亚尔斯克，远东经济区的中心哈巴罗夫斯克。

　　同为大国的美国，并没有设立直辖市，其首都华盛顿隶属哥伦比亚特区，算是一个特例，但是，哥伦比亚在美国不仅不享受特权，它在参议院还没有席位，除首都外，美国存在着很多实际上的中心城市。美国经济发展相对均衡，纽约为其东部乃至全国中心城市，底特律为其钢铁，汽车等重工业中心城市，洛杉矶是其西部中心城市，芝加哥是其中部中心城市。

　　自2008年以来，中国连续出台了数十个国家战略，几乎所有的区域，都在国家战略的大棋局之中，由此，中国从沿海优先的非均衡战略，过度到全面崛起的均衡战略，随着中国内需时代的到来，中国大陆型经济的崛起，则是未来趋势。

　　在此情况下，未来内陆，即将崛起一些非常重要的城市。本人在专著《大国诸城》中，亦提出了相关设想。

　　此前，一直有传言深圳直辖，是否空穴来风？深圳不仅综合实力突出，而且在广东珠三角的最南端，有其独立的地理位置。深圳扩容传闻，一直没有停止过。

　　关于武汉的传闻也很多，武汉在湖北东部，确实地理位置独特，且实力强大，雄踞天下之中，在高铁时代，中国的内陆交通将重新兴盛，位于中国中心经济区的核心城市的武汉，其地位不可替代，但是，武汉在湖北的分量太重，若分离出来，湖北元气大伤。武汉直辖的可能性存疑。

　　大连、青岛因为在半岛上，也有独立的地理位置，不似京津被河北形成包围之势；未来东盟的崛起，也将使广西和北部湾产生一大经济重镇。昆明、南宁、湛江等机会巨大；而未来出于国家战略安全考虑，新疆的乌鲁木齐和喀什，也需要高度重视。

　　中国步入内循环与外循环结合的时代之后，兰州作为中国地理中心的地位凸显，未来也应抬升其在全国的战略地位。

　　中国作为全球人口最多，面积第三大的大国，一级行政区相对偏少，可以改善这种状况。目前四大直辖市中，北京、天津、上海，均位于沿海地带，新的势力兴起之后，将使中国最重要城市的分布更为均衡，最终实现国家的全面崛起

　　目前，国家已经设立了九大国家中心城市，实际上就是在四大直辖市的基础上，增加了广州、武汉、成都、西安、郑州等重要城市。未来中国的国家中心城市还将扩容，但是并非都需要设立直辖市。