曹聪：中国科技体制改革新论

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　　来源：三思派
　　作者：曹聪，李宁，李侠，刘立

　　改革开放以来，伴随着经济总量的飞跃发展，国家综合实力的不断增强，中国科技体制改革也走过了三十年的艰辛历程。对这一段重要历程发展轨迹进行一次全面的、系统化的梳理和总结，对于当下和未来中国科技事业的发展，都具有积极的建设意义。为此，本文提出了一个分析科技体制的概念框架，在宏观、中观和微观三个层面解析体制内部运行的关键因素，并引入体制改革的外部环境因素。我们采用这个框架，以重大体制改革事件为时间节点，追溯改革开放以来中国科技体制发展的脉络，概括其特点和存在问题，并在此基础上，提出优化科技体制的几点建议。

　　一、国家科技体制的界定及分析框架

　　关于“科技体制”的界定，学界并没有形成比较一致的看法。我们认同方新关于科技体制的定义，即：“科技体制是国家如何组织和管理科技活动的制度框架，这一框架是同分配资源以满足个人、集体和国家的需要有关的。它主要包括科技体系结构（组织系统）和运行机制（规则系统）这两个互为条件、相互依存的方面。”[1]在这里，制度框架是核心。

　　根据西方制度分析理论，制度是由认知的、规范的、规则的三个方面的结构和活动组成的，它提供社会行为的稳定结构和意义，并通过文化、社会结构和日常习惯等三类不同的载体进行传承。[2]在我国，制度的含义通常限定在规范和规则两个方面，其载体则通常指政治体制、行政体系、治理理念、法律、法规等较容易感知的部分。在科技体制方面，制度框架的体现是科技发展战略、规划、科技计划、预算、评价和激励，及其相应的组织系统和规则体系。

　　在构建国家科技体制的综合的、全面的分析框架的时候，不应脱离这个体制赖以运行的外部环境。因为外部环境往往在很大程度上影响科技体制中的战略和规划的方向，以及科技计划和预算可用的财政资源，也为评价和激励提供了参照。一般而言，科技体制外部环境最重要的因素有四个：政治、经济、文化和国家安全。

　　政治环境包括一个国家的政治体制、权力结构、政党关系、政治生态等等，它不但规定了科技体制的性质，也影响着科技体制相关决策的民主化程度。本质上，科技体制是政治体制的一个组成部分，政治因素渗透到科技体制的各个层次、各个环节。政治环境影响了科技战略和规划的方向，更影响着实施战略和规划的组织系统和规则体系。经济环境指的是社会重要经济要素的总和，包括经济总量、税收水平、经济结构、经济制度等。经济环境是科技体制的基础，提供了科技体制运行的必要条件，并在很大程度上规定了科技体制的目标取向。科技体制只有跟经济水平相适应，才能稳定运行。否则，科技体制需要做出相应的调整与改革。文化指的是一个民族代代相传的传统、风俗、宗教信仰、价值观等，是一个慢变量,其变迁需要经历长期的潜移默化。文化环境影响了科技体制运行的伦理和心理条件，它是外部环境中比较稳定的、根植于民族血液的东西，其对科技体制的影响是持续的、深远的。相比而言，国家安全环境则会随着经济环境和政治环境的变迁而发生突然改变。保障国家安全是政府的首要职责之一，国家科技体制必须适应国防科学技术发展的需求。无论是中国还是美国，其现代科技体制的形成都与国家安全需求密切相关。

　　对于科技体制自身的分析，应该明确层次，以区分相应的职能与评价原则。笔者曾经采用过一个宏观、中观、微观三层次综合分析框架对我国的科技体制的运行进行了简要分析，取得了一些有益的结论。[3]根据这个三层次框架，科技体制的宏观层面大多以理念、目的等概念化形式存在（如战略、政策、规划等），它的功能相当于为整个科技建制提供明确的路标与路线图，它是所有科技活动的引擎，类似于传统的“纲举目张”的说法。科技体制的宏观层面还包括国家层面保障科技事业健康发展的组织建制及其相应的职能划分。

　　中国科技体制的一个显著特点，是在宏观层面对科学技术的发展进行计划和规划管理。国家科技规划是政府支持科学技术和社会经济发展的一个关键政策工具。这些规划的一般特点，是通过选择优先发展领域，以达到向这些领域集中资源，并以优先领域（或任务）带动学科发展。

　　科技体制的中观层面的任务在于通过具体的资源分配模式和相应的政策工具来落实宏观层面的理念与目的。这里的主要政策工具有两个，一是各类国家科技计划，二是各部门科技预算的分配。科技体制的微观层面主要关注高校和公立科研机构的科技人员在承担科研任务（包括国家计划项目）过程中的管理问题，包括项目组织形式、评价和验收方式、人力资源管理等。当前，科技体制微观层次的核心理念是尊重科学共同体自主运行的文化，充分发挥科技人员的潜力和积极性，具体体现在依靠同行的绩效评价和提供匹配的激励机制。根据以上分析，本文构建了国家科技体制的概念框架（见图1）。

　　二、改革开放以来中国科技体制的演进

　　我们依据改革开放以来国家层面科技发展战略的重要调整的标志性历史事件作为时间节点，采用前文提出的分析国家科技体制的概念框架，对中国科技体制改革的历史演进做一个简要回顾。[1]

　　1.1978年全国科学大会：科学技术是生产力

　　1978年3月，全国科学大会召开。邓小平在讲话中论证了“科学技术是生产力”的观点，作出了“知识分子是工人阶级的一部分”的判断，并明确提出“四个现代化，关键是科学技术现代化”。[4]从此，中国迎来了“科学的春天”。同年，中共十一届三中全会做出了把全党工作的重心转移到社会主义现代化建设上来的重大决策。一大批知识分子的冤假错案得以平反，大批知识分子重新回到教学科研岗位。国家科委和地方科委相继恢复。科协和专业学会积极开展工作。中国科学院大批划归地方的研究机构重新回归，并成立了一批新的科研机构。随后的几年间，国家相继颁布了《发明奖励条例》、《自然科学奖励条例》、《技术改进奖励条例》、《科学技术进步奖励条例》和《专利法》等。

　　1978年，国家颁布实施《1978—1985年全国科技发展规划纲要（草案）》。这个改革开放以来第一次颁布的科技中长期规划，跟同期颁布的国民经济社会规划一样，具有“冒进”色彩。因为不符合中国实际国情，实施不久即被调整。调整的结果，是1982年国家科技攻关计划的出台。这个计划旨在解决国民经济发展中的重大科技问题，是改革开放后首个国家科技计划。同年，中国科学院设立自然科学基金。这个基金面向全国，是国家自然科学基金的前身。1978年后的几年间，尽管有着局部的调整与创新，但国家科技体制演进的主旋律，是对文革前奉行的计划经济体制下科技体系的恢复与重建。对知识分子而言，这是一段扬眉吐气的时期。“知识就是力量”作为一种信仰，渗透到社会各个角落。陈景润、蒋筑英等科学家代表成为民族精神的象征。“学好数理化，走遍天下都不怕”重新流传市井。千军万马，拥挤在通往大学之门的独木桥上。

　　这个时期，科研经费的短缺不是主要矛盾。当时的制度是中央财政拨款制度，研究机构的经费按照预算下拨。科研任务要么是上级下达，要么是自由选题。临时有任务，上级往往还要追加经费。国家级科技机构（如科学院）的科研任务，在很大程度上是国防导向，来源于国家安全的需求。这样一个制度环境，对恢复、建立和保持一个相当规模的科研队伍，对于科研仪器设备、图书资料等的基本设施建设，功不可没。

　　2.1985年中共中央《关于科学技术体制改革的决定》：面向依靠方针

　　计划经济体系下科技体制模式的恢复，进一步强化了一些已经相当严重的结构性问题。比如，五路科研大军（中科院、高校、部委研究机构、地方研究机构、军口研究机构）互不通气，各自为政，造成研究项目低水平重复；产业部门研发力量非常薄弱；研究机构和生产机构脱节，科研成果难以转化；科研队伍臃肿，效率低下。

　　1984年中共中央制定并发布《关于经济体制改革的决定》，明确提出，我国的经济体制“是在公有制基础上的有计划的商品经济”，“随着经济体制的改革，科技体制和教育体制的改革越来越成为迫切需要解决的战略性任务。”

　　经过广泛酝酿与论证，1985年3月13日，中共中央发布了《关于科学技术体制改革的决定》，提出了“经济建设必须依靠科学技术，科学技术工作必须面向经济建设”的科技方针。《决定》同时采取“推动”策略和“拉引”策略，[5]对不同类型的研究机构实行不同的拨款和管理方法，以逐步减少事业费拨款来“推动”研究机构从别的来源获取资金，通过竞争资助和技术市场将科技工作者“拉引”到科学研究的前沿和经济建设的主战场。《决定》还提出，开拓技术市场，支持和鼓励民营科技企业的发展；建立高新技术产业开发试验区。

　　这个《决定》的颁布，标志着科技体制改革的正式启动。1987年，国务院颁布《关于进一步推进科技体制改革的若干规定》，将1985年《决定》提出的目标进一步落实为若干具体的措施。1988年，国务院又颁布了《关于深化科技体制改革若干问题的决定》，进一步肯定了上述改革思路。1993年人大颁布的《科技进步法》把“面向和依靠”科技工作方针以法律形式固定下来[2]。

　　这一时期，国家出台的其他科技体制调整，大多都是在1985年《决定》的大框架下做出的。比如，1985年，旨在依靠科技进步、振兴农村经济、普及科学技术、带动农民致富的指导性科技计划“星火计划”开始实施；1986年，国务院发布改革科学技术拨款管理制度，对于开发型科研机构开始逐步减拨事业经费。1988年，旨在以市场为导向，促进高新技术成果商品化、高新技术商品产业化和高新技术产业国际化的火炬计划开始实施；1987年，人大审议通过《技术合同法》；1989年，中科院、教委建立开放实验室制度；1991年，国家科委颁布《国家高新技术产业开发区若干政策》和《国家高新技术产业开发区税收政策》。国家还相继制定颁布了《1986-2000年科学技术发展规划》和《1991-2000年科学技术发展十年规划和“八五”计划纲要》。这一时期科技工作的重点逐步转向国民经济建设主战场，国家还出台了一些国家科技计划和相关举措，并在申请国家科技项目立项过程中引入了竞争机制。1985年后，国家科技攻关计划的立项方式改为重大科技项目通过竞争立项。1986年开始实施的高技术研究发展计划（“863”计划）通过部署战略性、前沿性和前瞻性的研究项目来充分发挥高技术引领未来发展的先导作用。863计划采用了竞争立项和首席科学家负责制，其总经费额度远远超过了国家科技攻关计划。1986年，自然科学基金从科学院独立出来成为国家自然科学基金委员会，标志着我国自然科学基金机制的最终形成。1992年，为了加强基础性研究工作而设立的攀登计划开始实施，资助的项目数量不多，但强度远超面上项目。这一时期，国家还于1993年开始在高校系统实施了支持科研和教育基地建设的“211工程”。

　　这一时期的科技体制改革有着不可忽略的外部环境。改革开放后，中国科学家清晰认识到，以信息技术为代表的新技术革命浪潮席卷全球，中国与世界在科学技术方面的差距进一步拉大，体现在中国工业和消费类产品缺乏国际竞争力。1991年爆发的海湾战争是一个影响深远的重大事件。自1980年代中期以降，“和平与发展”被认为是世界发展的主流，中央军委把战略指导思想从备战的应急状态，转变到和平时期的建设轨道上来，并决定裁军100万。海湾战争展示了依靠高技术打赢现代化战争的实例，让中国深切感受了军事技术上的差距。随后，国家大力增加了国防科学技术的投入，以发展战略性武器，缩短与军事发达国家的差距。

　　总体看来，1985年《决定》确立了中国科技政策的新范式，即“面向-依靠”范式，从国防导向的科技政策转向经济导向的科技政策；从计划经济体制转向计划和市场经济体制并重的双轨制。在这个范式下，中国科技体制从计划性体制向引入更多的市场机制的方向转型。

　　引入市场机制意味着打破旧的计划经济体制。伴随这种新陈代谢过程，科技系统出现了很多变化。科研院所内部出现了分化，一部分优秀人才通过到社会上竞争国家项目和地方横向科研项目，科研经费较为充足，市场体制使他们实现了自我的价值。但大多数科研人员整日惶惶，朝不保夕。科研人员总体经济收入不高，社会地位一落再落。社会分配的脑体倒挂导致了“搞导弹的不如卖茶叶蛋的”的现象。越来越多的高等院校的优秀毕业生不是流向科研单位或者攻读研究生，而是投身商海，或者出国留学，加剧了文革造成的“人才断层”现象。

　　3.1995年中共中央国务院《关于加速科学技术进步的决定》：科教兴国战略

　　以邓小平1992年“南方谈话”和同年召开的中共十四大为标志，中国进入建设社会主义市场经济体制阶段。中共十四届三中全会发布的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对深化经济体制改革做出了全面部署。科技体制改革作为经济体制改革的配套工程，相应地将走向全面推进、配套实施的新阶段。

　　1994年国家开始税制改革，把中央和地方之间的财税分成，从过去的财政包干，变为分税制。财税改革的主要目的，是加强中央财政。税制改革的结果，是在公共财政收入占GDP比例自改革开放以来连年下滑（从1978年的31.24%下滑到1995年的10.67%）[3]后，这个比例开始逐年回升。这样，中央政府所掌握的财政资源越来越雄厚，为政府逐步增加科技投入奠定了基础。

　　1994年2月27日，国家科委和国家体改委根据中央1985年《关于科学技术体制改革的决定》确定的科技体制改革目标，结合十年科技体制改革的实践经验，联合制定了《适应社会主义市场经济发展，深化科技体制改革实施要点》，目的是在科技体制中更多地引入市场机制。这个要点明确提出了在“稳住一头，放开一片”方针指导下我国新型科技体制的总体框架。同时，国家科委邀请加拿大国际发展研究中心(International DevelopmentResearch Centre)组织国际专家对十年中国科技体制改革进行评估[4]。

　　1995年，中共中央、国务院颁布了《关于加速科学技术进步的决定》，在充分肯定科技体制改革实践的基础上，提出了我国科技工作的基本方针，即在“面向、依靠”的基础上，增加了“攀高峰”。该文件的最重要贡献是提出了“科教兴国”战略：要把粗放式的经济增长转变为集约式的经济增长，走上依靠科学技术进步和劳动者提高而实现经济增长的轨道。1996年，国务院颁布《关于“九五”期间深化科学技术体制改革的决定》，继续贯彻1985年以来的改革思路；同年，人大通过《中华人民共和国促进科技成果转化法》。1999年中共中央国务院颁布了《关于加强技术创新、发展高科技、实现产业化的决定》提出要深化科技体制改革，促进技术创新，促进高技术研究成果的商业化和产业化。

　　1995年之后，实施科教兴国战略、建设国家创新系统，成为中国科技政策的总基调。国务院对政府所属的公共研究机构实行转制——转变成企业化经营，242家大型研究院所首批转变为高技术企业和高技术服务型企业。同时，《关于加速科学技术进步的决定》颁布之后，我国出现了资源配置集中化的趋势：（1）1996年开始实施的针对企业的“技术创新计划”，资助海尔、长虹等数家大型企业建立研发中心；（2）1997年开始实施的国家重点基础研究计划（973计划），该计划资助范围之广，强度之大，都是前所未有的；（3）1998年开始实施的中国科学院“知识创新工程”，大幅度增加了科学院的事业费和科研经费，推动了中国科学院的结构性调整；（4）同年，教育部实施21世纪教育振兴计划以及世界一流大学计划（985计划）。该计划选择少量高校进行重点扶持，大幅度提高其事业费额度，力争早日在国内建设若干所世界一流高校。至此，在以竞争项目为基础的国家科技计划逐步体系化的同时，国家在企业、高校和中科院相继完成了支持科学研究基地的布局，并由此形成了建设国家创新系统的框架。

　　随着项目支持和基地支持的强度不断提高，科技人员的地位大幅度回升，知识分子的待遇得到较大提高，社会重新树立了尊重知识的风气。一批研究机构按照新机制运行，已经取得了不俗的成绩。此外，越来越多的海归加盟祖国的科研教育事业，改革开放后国内培养的博士也逐步挑起了科研工作的大梁，中国科技走上了快速发展的轨道。

　　4.2006年中共中央国务院《关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》：自主创新战略

　　改革开放以来，成功实施追赶战略的结果，是中国经济保持了10％的年平均增长率。但是，相关问题也接踵而至：就业增长率趋缓；收入差距拉大；环境污染和生态失衡十分严峻；制造业锁定在价值链的低端，核心技术和产业标准主要掌握在外国人手里；我国经济增长在很大程度上依赖于出口，贸易顺差巨大，面临着贸易配额和贸易报复的巨大压力。我国的社会发展滞后于经济发展，2003年“非典”的爆发暴露出我国在公共卫生和健康领域存在着严重的缺陷。

　　在这样的背景下，中共中央提出了以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，并提出了自主创新战略。2006年，政府制定并颁布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》（下称《纲要》），确定了重点领域、优先主题和重大专项等。同时，中共中央和国务院发布了《关于实施科技规划纲要、增强自主创新能力的决定》，明确提出今后15年科技工作的指导方针为“自主创新，重点跨越，支撑发展，引领未来。”

　　2007年，全国人大修订并颁布了新的《科技进步法》和《专利法》，强调要以市场为导向，发挥企业在自主创新中的主体作用，建设创新型国家；国家要实施知识产权战略，加快成果转化；通过财政政策、金融政策、税收政策等，动员全社会力量加大科技投入。

　　5.2012年中共中央、国务院《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》：创新驱动发展战略

　　该《意见》准确地指出了我国科技体制机制存在的突出问题，如科技与经济结合问题没有从根本上解决，原创性科技成果较少，关键技术自给率较低；一些科技资源配置过度行政化，分散重复封闭低效等问题突出，科技项目及经费管理不尽合理，研发和成果转移转化效率不高；科技评价导向不够合理，科研诚信和创新文化建设薄弱。

　　《意见》提出要实施和推动创新驱动发展。后来中共十八大和十八届三中全会均明确提出要实施“创新驱动发展战略”。

　　《意见》还对改革科技管理体制提出了原则性意见，比如“进一步明确国家各类科技计划、专项、基金的定位和支持重点”。当时有不少人觉得该《意见》“不解渴”；目前看来，该《意见》正在得到强有力的执行（见后文）。

　　进入21世纪，国家科技计划经费获得了大幅度增长，对计划体系也做了相应调整。2001年由原国家计划委员会和科技部联合发布《国家经济和社会发展第十个五年计划科技教育发展专项规划（科技发展规划）》后，国家科技计划体系结构被调整为“3＋2”架构，即由3个主体计划（863计划、国家科技攻关计划、973计划）和2个环境建设计划（研究开发条件建设计划和科技产业化环境建设计划）组成。“十一五”期间，国家科技计划体系从“3＋2”架构调整为“基本计划＋科技重大专项”结构[7]。2014年，国家出台《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》。根据该《方案》，国家科技计划的的构成和管理方式都将会发生根本性变化。

　　综上所述，国家科技体制的演变，是同外部环境密不可分的。改革开放以来，国家政治环境比较稳定，政府决策系统没有发生根本的变化。文化环境方面，总的趋势，是老百姓的行为准则趋向务实，更少地关注意识形态，而更多地关注民生和实际问题，这是有利于科技体制改革的因素。外部环境最大的变化，是国家经济实力不断增强。1994年前，公共财政占GDP的比例是逐年下降的；1994年税制改革后，这个比例逐年上升——从最低点的稍高于10%，到近年来稳定在20%以上。[5]雄厚的公共财政实力，为国家科技规划和战略的实施，特别是国家科技计划的设立和扶持力度的加大，提供了物质基础。国家安全环境方面，尽管有局部摩擦，但是“和平与发展”为世界两大主题的基本格局没有变，这使得改革开放以来，我国可以把工作重点放在经济建设上。此外，海湾战争也让我们看到了军事科技上的差距，从而带来了对国防科技投入的快速增长，并取得了很好的效果。

　　我国科技体制改革的主旋律，先是解决科技与经济“两张皮”的问题，后来提出了科教兴国、人才强国和自主创新战略、创新驱动发展战略。然而，经历了三十年的改革历程，科技与经济结合的问题仍然没有从根本上解决，自主创新和创新驱动发展的局面尚未形成，我们的国家创新系统依然不能称作是一个合理配置、高效运行的有机体。科技体制改革需要探讨的议题，仍然很多。

　　三、对国家科技体制改革若干重要问题的思考

　　1.宏观层面：管理协调问题

　　我国的科技体制是按照“苏联模式”建立起来的，跟经济体制一样，实行中央计划管理。这一体制在20世纪50年代到70年代这三十年的实际运行中，取得了一些重大的成就，尤其在核武器、空间技术和某些基础科学领域中表现不凡，为世界各国瞩目。这种在强有力的协调机制下倾全国之力集中攻关的做法，被称为“举国体制”。该体制的最大优点是，能够将有限的资源向战略目标领域动员和集中，解决重大科技课题，如牛胰岛素的人工合成、“两弹一星”的研制成功。其缺点也是非常突出的，即缺少对于市场的敏感性以及调整的灵活性，目标的设定一旦出现偏差，缺乏可行的纠偏机制。而科学技术的发展是探索未知的事业，举国体制内在具有的理性自负的特点，导致其后果具有高度的不确定性。与“举国体制”相对应的，是政府不进行干预而由市场决定科学技术发展轨迹和机制的放任自流（Laissez-faire）的“市场体制”。这种体制的好处体现在对市场的敏感性和灵活性上。其缺点是，由于基础研究成果具有公共产品的特征，市场调节难以发挥作用；而且，如果本国企业相对弱小、创新能力不足，将难以抵御国外公司对本国市场的蚕食。

　　应该说，当前的世界主要国家中，没有一个国家是遵循完全的“举国体制”，也没有一个国家是百分之百的“市场体制”。美国更倾向于市场体制，而中国的科技体制含有更多的“举国体制”的成分。值得注意的是，用“举国体制”的方法催生重大的技术创新并不能跟计划经济划等号。美国、日本和韩国都曾有过由国家主导协力开发半导体技术并获得巨大成功的先例。采用“举国体制”还是“市场体制”还与一个国家的制度选择与文化偏好有关。

　　“举国体制”的目标，往往是对国计民生和国家安全有重大影响的战略性项目。除了具备一定的资源外，其成功的关键，还取决于项目的协调机制和遵循科学共同体运行的文化和逻辑。缺乏这两条，“举国体制”的优越性很难得以充分发挥。历史上，我国的“举国体制”取得“两弹一星”等辉煌成就的年代，是长期担任国家科委主任的聂荣臻元帅以其权威地位行使协调功能的时期，也是科学共同体在较大程度上得以自主运行的岁月。[8]我国改革开放以来通过“举国体制”所取得的成就，比如在航天领域，基本上是在宏观协调更为顺畅的军口。在民口，“举国体制”所需要的高效有力的协调，基本处于缺失状态，中长期规划实施的核心电子器件、集成电路、极大规模集成电路、数控机床、新药创制等十三个重大科技专项，尚未能取得理想的结果。

　　2.中观层面：国家科技计划体系和经费分配问题

　　现有的科技计划布局，无论在管理体制方面，还是在运行机制方面，其总体绩效都不能尽如人意。宏观层面协调的低效加上公平的缺失，影响到中观层面上的资源配置效率。通常情况下，一旦某个国家科技计划获得批准并得到拨款，相关的政府部门就会出台项目指南并负责其自身（很大程度是部门内）的项目申请、评审和奖励办法。这些部委负责的科技项目，自成体系，缺乏国家层面上的统一的质量控制标准；部委之间缺乏关于科技项目的信息交换。不同部委管理的国家科技计划虽然各有其重点和优先项目，[13]但也存在着重复交叉的状况，即使同一部委管理的科技计划，也存在重复。一些国家科技计划设置的目标大同小异，其重点资助的科学家，也往往是同一批人。

　　重复资助未必就是坏事，关键是管理与监督是否到位。科研活动终会出现集群现象，并产生出良好的结果。在美国等一些发达国家，其资助渠道的多元化通常被认为是一种优点，因为它可以促进竞争、促进优先领域和项目的多样化和优势互补。同时，透明和可靠性较高的评审机制，能保障科学共同体的广泛参与以及不同部门的利益的表达。而且上述评审和资助机制需要接受国会相关委员会的监督[14]。

　　而在中国，某些科研人员可以用几乎相同的设想去申请不同政府部门的项目，几乎相同的项目可以得到两个或多个部门的立项。一些政府部门急于向中央政府表明自己所管辖的项目是值得投资的，因而更倾向于资助少数业已取得了成就的科学家，并希望利用他们以后取得的科研成就来证明其资助的先见之明，甚至成为政府部门的功劳。“用过去赌明天”是教条的经验主义惯用的偷懒手法。

　　中国的科研文化，让知名科学家以及那些与政府官员有密切关系的人获得了过多的竞争优势，从而导致了研究资源资助的不平等和过度集中。[15]研究显示，近90％的国家科研项目经费集中在20%的科研人员手中。[16]某些科学家，尤其是担任行政职务的科学家，可从多种渠道获得大量的财政支持，而其他科学家，特别是处于事业起步阶段或不发达地区的科学家，则连启动科研生涯所必需的资助都难以获得。在许多部门，相对大比例的公共资助通过“戴帽子”或走形式的评审方式（而非严格公平的同行评议方式），流到了某些受青睐的科学家手里，而他们通常是业已取得了较高地位的科学家。

　　2014年，由科技部、财政部共同起草的《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》（以下简称《方案》）将不仅改变现有的国家计划体系，而且改变由政府管理科研项目的模式。根据《方案》，未来将由具有事业单位法人性质的专业机构来管理国家科技计划，政府负责监督、审核和评估。未来的科技计划（专项、基金等）体系，将由分工明确的五个单元组成：国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项（基金）和基地与人才专项。五类计划分工明确。[17]从思路上看，该《方案》是在中观层面对国家科技计划进行的一次彻底的改革，其亮点是把以往国家项目的立项管理和监督评估从由政府一肩挑的机制，改为政府部门和专门立项管理机构各司其职的设计，以避免以往政府部门既当裁判员又当运动员的格局。从理论上讲，这种设计是有利于避免权力“寻租”所带来的腐败和浪费的，也有利于解决科技资源配置过度行政化、分散重复封闭低效等问题。然而，该《方案》的具体实施才刚刚开始，评论其改革效果为时尚早。尤其是该项改革涉及到每年大约1000亿元的中央财政研发投入（2013年），“试错”的潜在风险是巨大的。

　　除了改革国家科技计划体系之外，科技资源配置的结构性问题也值得进一步探讨。“市场在资源配置中起决定性作用”这个原则在很大程度上也适合于科技资源的配置。一般来说，科技资源的配置主要有市场配置、计划配置和混合配置三种方式。所谓市场配置，指根据市场需求、市场规律和市场机制来配置资源的方式。

　　从科技统计数字表面看，市场已经在我国总体科技资源配置中起决定性作用。根据近年来的科技经费投入统计公报显示，我国来自企业的R&D经费占全社会R&D经费比例和企业执行R&D经费占全社会R&D经费比例均在70%以上。然而，这个数据恐怕存在很大水分。现实是，我国企业的创新能力跟R&D投入的数据并不匹配，这个数据偏高的原因在于可能是企业利用政策倾斜为达到避税的目的而在账面上做了技术处理。

　　根据我国的科技统计，历年来，我国R&D经费和财政科技拨款等科技资源在继续增大。在财政科技拨款的科研经费中，如何发挥市场在配置中的决定性作用呢？一个值得考虑的思路是，为了使科研项目和资金配置更加聚焦国家经济社会发展重大需求，未来国家计划的五类项目中，除了国家自然科学基金应该面向科学与技术前沿和竞争领域和共性技术的研究之外，国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项（基金）应该坚持和强化市场需求和国家战略需求导向，把资源配置到近期和中长期的重大需求上去。基地和人才专项则应该兼顾科技前沿人才和面向重大经济社会需求的技术开发人才。

　　确立重大需求，不能由少数政府官员和专家说了算。而应该运用技术预见、大数据等方法进行科学化决策，也需要民主化决策，广泛吸收包括科技共同体和产业人士等在内的多方利益相关者的意见。在国家项目立项管理上，要坚持通过竞争的、基于同行评议的公开择优机制，减少由政府官员主导的“戴帽拨款”、“政绩拨款”等拨款形式。[18]

　　一般认为，产学研合作是从事科技创新、提高国家创新体系效能的重要方式。相应地，国家科技资源配置应该配置到产学研合作团队、产学研协同创新。随着国家提出和实施建立以企业为主体的国家创新体系的政策，未来企业作为牵头单位的国家科技计划项目的比例，应该有所提高。包括民营在内的企业享有平等的权利参与国家科技计划项目的竞争性申报。不过，应当注意的是，如果政府过于强调把国家科技计划向企业倾斜，可能会降低企业自身增加研发投入的积极性，还可能出现企业通过多种方式挪用国家科技经费的现象。

　　创新本质上是企业行为。要使企业成为国家创新系统的主体，最有效的措施，不是国家通过科技计划向企业投入R&D资金，而是国家努力营造合理的政策环境，鼓励和保护企业加大R&D投入，并把R&D资金更多地用在研发新技术新产品新工艺上。营造这样的政策环境，不仅需要用好政府采购、税收优惠、金融支持等直接让企业受惠的政策工具，也需要通过反垄断和知识产权保护等法律手段建立一个鼓励创新、自由竞争、市场公平的良好环境，刺激企业从事创新活动。

　　3.微观层面：科技评价和激励机制问题

　　中国的绩效评估文化“很弱”。[19]科学共同体缺乏自主性，真正意义上的同行评议很难实施。严重的“不出版便出局”（publish or perish）导向导致整齐划一的评价标准，尤其看重在SCI期刊上发表文章。[20],[21]虽然这导致中国的国际论文数的增加，但是SCI论文已经沦为不恰当的评价研究项目、机构乃至科学家个人的标准。许多研究机构机械地将科学家的SCI论文数和期刊影响因子作为科学家评价和晋升的依据。

　　许多博士生都有发表一定数量的SCI论文的要求，否则无法进行论文答辩。如果论文发表达不到规定的要求，可能不能获得博士学位。2012年国家设立研究生奖学金，在许多大学和研究机构，奖学金评比与SCI论文数直接挂钩。对论文的数量和影响因子的过分强调导致很多奇怪现象：一篇论文有多个第一作者和通讯作者；科学家通过最小出版单元来满足论文数的要求或获得论文奖励。[22]

　　在微观层面的绩效评估过分强调SCI论文数量和影响因子，也影响到中观层面上的研究资助决定。那些能够发表高影响因子论文的人更容易在基金申请中胜出。由此，驱使科学家发表的动机在很大程度上就是发表论文和获得资助，而不是寻求真正能解决社会问题的研究。结合上面的分析，不难看到“赢者通吃”现象造成了资源使用效率的降低，以及科技界马太效应的负效应的蔓延，遏制了科技潜力的发挥，并且浪费了科技资源。[23]另外，我国现有的评价文化可能对科学家的职业发展产生负面影响。职称评审过程往往伴随着评审权威与晋升者之间的“寻租”和“设租”陷阱。在一些研究机构，评估过程既不透明也不公平，评估规则既不清晰也不被严格遵循。这其中可能涉及腐败，因为晋升可能通过“关系”、行政或官僚权力、甚至是金钱而获得。涉及利益冲突的案例并不罕见。包括中国科学院、中国工程院院士评选在内的内部评议，本应该严格保密，但内部消息却常常泄露给某些有关系的人。由于“研而优则仕”现象的存在，担任行政职务的科学家往往受到青睐从而很快获得晋升。中央和地方政府以及各个研究机构引入了诸如“千人计划”这样的人才计划，来吸引拥有海外博士学位和科研经历的人才。这样的计划很大程度采取对国内土生土长的科研人员的区别对待原则。那些拥有海外学习和研究经历的人也更容易得到提拔；一些研究岗位只为他们保留。鉴于海外院校对于人才的严格选拔和学术训练，中国青睐从那些有海外经历的人中寻找未来的科研领军人物似乎无可非议。但许多被这类计划引入的回国人员未必是高端人才。将人才按照学位授予国家和机构分类的政策，不但造成了本土学历贬值的事实，而且违背了科学共同体普遍主义的原则，带有“歧视”色彩。

　　更糟糕的是，一些海归人员通过海外经历造假的方式进入这些计划。[24],[25]大量通过人才计划引进的海归很少如要求的那样在中国全职工作，导致某些海外学者被反复引进。为缓和本土与海归科研人员之间的紧张关系，中国政府也启动了“万人计划”作为弥补。在认识到评价标准存在的严重问题后，政治界与科技界领导呼吁建立具有“中国特色”的评价系统。[26]然而，“中国特色”不应该成为无视国际规范与惯例的借口。

　　对于科研人员的评估与激励，应该坚持分类评价的原则。对于从事基础性研究的科研人员，应该在评估过程中引入国际同行评议机制，评价科研人员在其所在的研究领域的国际地位与学术贡献，而不是仅仅依靠其发表记录（发表文章篇数和被引数量）机械地给科研人员排队以确定评估结果。对于从事应用研究和技术开发性工作的人员，特别要避免根据其论文发表记录来确定贡献大小，而是着重考察科研人员通过技术研发解决问题的实力、技术难度和经济效益。

　　四、结语

　　本文提出了科技体制宏观、中观和微观三个层面的内部结构和要素以及科技体制外部环境因素分析框架；并依据这一分析框架，对改革开放以来科技体制改革的五个“里程碑”及其阶段进行了评判性考察。我国科技体制改革的确取得了重大的成就，但是，仍然存在诸多的问题。我们提出，在宏观层面上，要加强顶层设计，强化工作协调，统筹科技和创新事业；在中观层面上，在新的国家科技计划体系下，坚持公正地以同行专家评议为基础的择优机制，选出“好钢”，把“好钢”用在“刀刃”上；在微观层面上，在评价和激励科技人员时要避免过度量化、“关系”和“官本位”等不良做法；应该坚持分类评价的原则。对于从事基础性研究的科研人员，应该在评估过程中引入国际同行评议机制。科技体制改革，既需要党和政府的顶层设计，又需要来自基层群众“摸着石头过河”的探索实践，更需要学者们对理论和实践的研究，为决策科学化和民主化提供知识支撑。