镇长：从房地产税立法，看中国立法中各方利益博弈

lameihua

从房地产税立法，看中国立法中各方利益博弈（上）

　　01

　　近日，财政部、国家税务总局就《中华人民共和国土地增值税法（征求意见稿）》正向社会公开征求意见，截止时间是2019年8月15日。无论是地产圈还是炒房圈，都在对这则消息议论纷纷。

　　根据意见，土地增值税将以转移房地产所取得的增值额为计税依据，并实行30%、40%、50%、60%的四级累进税率。

　　什么意思呢？即土地一旦升值，就要纳税，涨价越多，纳得越多。这可实在太吓人了。

　　对此，业内人士对此紧急解读。原来，被称为“反暴利税”的土地增值税是个老税了，主要是向房地产企业征的，这么多年来市场早就消化掉了。而且，个人住房是免征土地增值税的。

　　更何况，土地增值税仅在财政收入中占3%左右，远远低于卖地收入。此番动作，不过是完成2020年“税收法定”的立法任务，属于将原来的国务院部门规章转化为法律的常规动作，并不是开征新税，不必过度解读。

　　虽说如此，业内人士们紧锁的眉头却依然未舒，如今宏观的每一个小小动作，都让市场敏感万分。眼前的水雾是驱散了，可远方的雨云还在酝酿着风暴，房地产税啊房地产税，你到底何时来临？

　　02

　　所有人都在焦急等待，如同沉迷在青涩恋情的小姑娘——怕他不来，又怕他乱来。

　　房地产税作为一个典型的保有税，只要拥有房产，每年都必须细水长流地缴税，和只在交易时发生的间接税——土地增值税相比，有着本质的不同。

　　无怪有人言，对于只有囤积房产才能获得安全感的国人来说，对于房产就意味着阶级的社会现状来说，这才是真正的“反暴利税”。

　　还没上车的群众渴望开征，以稍稍遏制房价；上了车的群众观望开征，揪心于自己在不在开征范围；专家学者痛心疾首，也许重要原因是他们宅邸盈库；地方政府喜忧参半，喜是又多了笔收入，忧是怕本地房市直接崩了……

　　是的，种种等待聚焦在房地产税立法上。只有规矩定了，秩序才有运转的可能，其重要性不必多言。立规矩这种事，必然是有人支持、有人反对，有人置若罔闻、有人毫厘必争，也必然会涉及到大量的斗争与妥协。

　　在这里，小镇就以房地产税为例，聊一聊中国式立法，掀起一角裙摆，一窥立法过程中的各方博弈。

　　03

　　只要保有住房，就得年年缴税，这是房地产税的最大特征。一旦征收，将涉及亿万家庭。

　　2011 年，上海、重庆两地推出房产税改革试点，引起全社会高度关注。只是由于征收范围较小，比如上海只针对本市居民新购房且为第二套的和非本市居民新购房的，重庆更是仅针对独栋别墅高档公寓以及无工作户口无投资人员所购二套房，税率也相对较低，并且还设置了很大的免税面积，实际效应低于社会部分人群预期，甚至有声音认为试点已经失败。

　　可转折很快来临。不久后，计划的试点扩围中止，改为从立法层面提出“加快房地产税立法并适时推进改革”。

　　转折加速是在2013年，党的十八届三中全会决定将以往“房产税”的提法转变为“加快房地产税立法并适时推进改革”，“房地产税”正式出现在官方权威报告中。

　　2015年8月，备受关注的房地产税法正式进入全国人大立法规划，这也意味着房地产税的讨论已经进入总结思路阶段。

　　2016年，时任财政部长楼继伟表示，房地产税改革将“义无反顾地去做”；2017年，时任财政部长肖捷在《加快建立现代财政制度》一文中提出“推进房地产税立法和实施”；

　　党的十九大后，明确“立法先行、充分授权、分步推进”的原则；2018年政府工作报告中表示要“稳妥推进房地产税立法”；2019年政府工作报告中修改为“稳步推进房地产税立法”。

　　尤其是今年两会，作为立法权威部门——全国人大常委会的执掌者，全国人大委员长栗战书作全国人大常委会工作报告时表示，要集中力量落实好党中央确定的重大立法事项，其中包括房地产税法，并将房地产税法列入全国人大常委会五年立法规划的第一类项目，立法条件已相对成熟——

　　中央加快房地产税立法的态度再次明确，似乎已意味着房地产税的出台将进入倒计时。

　　除了党政高官的公开确认，一系列政策实施也在不断为房地产税征收打造基础。2018年6月，全国统一的不动产登记信息管理基础平台已实现全国联网；2019年3月1日，国土部（现已并入自然资源部）正式启用新的不动产登记权证，并计划在年内推行全国。

　　这几年，房地产税就像猫一样，撩一下就跑，每次风吹草动都引的全社会反复研磨。曾有专家预测房地产税将于2020年前出炉，当然，这倒是方便了中介催房东降价卖房了。

　　04

　　房地产税立法是每一个中国人都极度关注的事情。但小镇不得不从立法的角度作出判断，即，这件事离出炉还早得很呢，指望2020年前通过是不现实的。

　　毕竟，房地产税涉及的面太广了，牵扯方方面面的利益也太多了。小镇就讲一讲这件事它难在哪里吧。

　　首先，从立法原则上讲，作为一项新税，按照“税收法定”原则，再也不能国务院自己就定了，必须经过全国人大的审议，以法律的形式确认，这也是为了杜绝过去闭门决定新税种的情况再次出现。

　　以房地产税法如此重大的议题，至少要经过三审，从历史案例判断，至少需要两年的时间，如果关键问题不能达成统一，很可能会被延期。

　　同时，中国的房子种类众多，如房改房、福利房、央产房、军产房、小产权房、经济适用房、共有产权房、限价房等等。房屋性质如何统一界定，如何确定税基，本就特别复杂。除此之外，难缠的还有70年产权房屋的折旧等问题，个个都让人头大。

　　其次，从立法程序上讲，还要经过好几项核心步骤。目前房地产税仅仅是立法事项提上日程，后面还要经过立法调研、草案拟定、方案讨论等环节。

　　作为一项事关广大民众切身利益的大事，必须取得全社会的共识，那就势必进行大范围长时间的公开征求意见，这也是明确“税收法定”的目的之一，就是要公开接受民众的监督，所以大家不必担心偷偷摸摸的税法就定了，这是绝无可能的。

　　最后，即使房地产税法通过了，距离征收还早着呢。起码还有三道大关：

　　第一关开展全国性住房普查，建议全国统一的不动产登记系统，届时房哥房姐房叔房爷都一目了然；

　　第二关统一界定房屋产权性质，包括设置建设、交易、保有、继承等等环节税种税赋；

　　第三关清楚界定居民基本住房标准，这就涉及需完成《税收征管法》修订以及《城乡住房保障条例》的立法。这些都需要时间，时间，时间。

　　更何况，房地产税法可不仅仅是一项新税而已，更是关乎中央对地方财政以及整个经济产业结构的调整，以及对国民公共利益的通盘考虑。

　　05

　　果不其然，2019年3月25日，国家税务总局原副局长许善达公开表示，房地产税处在研究起草阶段，还没有形成共识，有很多问题还在研究，并且意见分歧不小。

　　根据小镇的经验，我国立法大致可分为“提出立法——前期评估——起草——讨论——报审——人大审议——表决——立法评估”等八个环节。也就是说，房地产税法如今还是停留在第三阶段。

　　那为什么中央已经定调子的事，哪怕从2016年算起，都已经3年了，为啥还在起草？不是说立法就是领导一拍桌子就定的吗？

　　小镇手握余房的朋友都被房屋中介催了好几次，要人赶紧出手了。对此，小镇是阻止不了中介的咋呼的，只能跟他们聊一聊房地产税里到底有多少利益关系，让他们了解下为什么这事儿这么难搞，又拖得那么久了。

　　我们要明确的一点是，立法不是拍桌子拍脑袋，而是一个博弈和妥协的过程。越是重要的立法，越需要更加充分的讨论、博弈过程，这样才有利于将矛盾在讨论环节就化解，尽可能凝聚社会共识，降低实施时的阻力。

　　在房地产税立法上，至少三大利益博弈主体：

　　第一是权力。

　　权力之中，又主要分为中央决策层、中央各部门、地方政府三方。其下又各有小主体，在具体问题上各有诉求。

　　比如全国人大和国务院就不可能完全一致，国务院内各部委因为立法打起来也不是一次两次了，各部委负责司局反目成仇都不罕见。到了地方，东部和西部、一线和三线也极难统一起来。

　　第二是资本。

　　资本也能分为三家，分别是以房地产商为代表的地产界，以银行为代表的金融界，及以房地产为纽带建立的庞大产业链（如建筑、建材、家电、金融、保险、交通运输、仓储、餐饮等等，嗯，还包括小镇同事楼下的中介们）。

　　相比权力方，资本方可统一多了，那就是强烈支持房地产业的发展，最好能和以前一样继续灌水、砸钱就再好不过了。

　　第三是民众。

　　民众则分为四种，即福利房拥有者（一般是体制内、上世纪老国企员工等），商品房拥有者，不完整产权房拥有者（比如共有产权、小产权等）以及无房者。

　　因为房产多少、所处位置、经济社会地位等等不同，甚至小镇同一个办公室的同事都能分成几派呢。比如小镇就特别羡慕某位眼看要继承上亿房产，真正实现了劳动成为生活第一需要的家伙。相比上两方，民众的分歧最为严重。

　　在几大主体之外，还有新闻媒体、学术界甚至是国外政府、国外资本势力等等参与方，跟这相比，什么甄嬛传的宫斗都只是小孩子过家家。

　　想把这个关系说明白很难，毕竟现实社会不是黑白分明，而是五彩斑斓的黑、五光十色的白以及斑驳陆离的灰，因此小镇就给大家讲讲每个主体最主要的诉求，看看哪个主体更倾向于同意，哪个更倾向于反对，以及关心的利益点是什么

　　06

　　先来分析下权力方。

　　第一，中央决策层推动房地产税立法的决心是非常坚定的，中央希望通过房地产税立法，实现以下目标：

　　一是缩小社会贫富差距；

　　二是将房地产税作为稳定经济的自动调节器；

　　三是减少经济增长对房地产的依赖，推动发展转型；

　　四是稳定房价，坚定落实“房住不炒”的指示精神，扭转炒房、投机取巧的恶习，让社会更加务实；

　　五是地方财政获得可持续性收入，减少对中央财政依赖，缓解地方财政紧张状况，梳理央地财税关系；

　　六是以改革突破庞大利益集团的掣肘，树立中央权威。

　　由于宏观经济的稳定是中央决策层最大的利益，所以毫无疑问房地产税立法的最大的推动者就是中央决策层。

　　中央的高度重视，正是房地产税能够突破庞大利益集团，从而生根发芽的根基，这也是我们国家相比西方国家的巨大制度优势。它不仅仅是新增一个税种而已，而是诸多战略方针的关键节点，无论再难也必将会推行到底。

　　第二，立法机构全国人大也希望借助房地产税立法实现自身诉求：

　　一是从国务院手上逐步收回立法主导权，树立人大立法权威；

　　二是破除社会对其“养老机构”的误解，回归“最高国家权力机关”本色。

　　过去国家想收税，可能国务院发个文件（即税收暂行条例）就搞掂了，而如今，要收税就一定要经过人大开会表决并写入法律。房地产税立法作为一个重大议题、新设税种，在立法的博弈过程中，必然成为全国人大取得立法主导权、增强全国人大影响力的一个里程碑。

　　因此，全国人大自然也是房地产税的推动者。

　　可另一方面，全国人大代表以及全国人大常委会委员、专门委员会委员等本就来自各个领域，代表的利益错综复杂，加上全国人大工作部门力量相对欠缺，难以独立承担立法工作（比如全国人大主要立法机构的法工委，总计不过两百名工作人员，经济法领域工作人员才几十名），不可避免的要受到人大以外部门的影响。

　　更何况当前来人大任职的多数领导已经是仕途后期，锐意进取、改革创新的闯将本就稀有，更需要不畏艰难的干将。

　　第三，中央政府部门。与中央决策层不一样，中央政府部门（主要是国务院下属各部委）在总体方向一致下，是有很鲜明的利益倾向的。

　　财政部和国家税务总局的诉求：扩大财权和征税权。

　　以前还存在国税、地税的利益矛盾，现在国、地税合并，利益已经达成了一致。征收房地产税，他们可以顺理成章的扩大财权和征税权，因此财税部门也是希望早日开征的一方。

　　国土资源部（已并入自然资源部）、住建部、农业部（已改为农业农村部）、国家林业局（已合并为国家林业和草原局）等与不动产管理有关的部门诉求：是获得负责不动产统一登记、许可的权力。

　　对于过去与我国不动产登记体系相关部委而言，登记、许可就是最为核心的权力，必然导致各部门围绕不动产统一登记的权力进行激烈争夺，当然，最后的赢家是自然资源部，在去年机构改革后，成功将各部委涉及不动产登记的部分吞并，独揽登记大权。

　　以及，进行不动产统一登记是一件非常得罪人、极难推进的工作，但所谓“为上分忧”，正因为难干方有价值嘛。

　　因此，房地产税法的制定与执行，对土地管理部门也是双刃剑。但毕竟机构合并，相关监管职能空前统一，已无可推脱，只能进不能退，唯有担起房地产改革的重担，这需要执掌者如当年改革闯将一般，锐意进取、负芒披苇、奋勇前行。

　　敢于担当、扛起改革重担，上不负中央期待，下有益民生，这也是一个官员自我价值的终极体现，更是官员实现晋升的不二之路。

　　07

　　此外，中央政府部门离权力中心更近，因此其参与博弈的能力也远超地方政府，尤其在涉及立法这种制定规则的事情上。

　　就此，小镇就给大家讲个“宫斗争宠”的案例吧。

　　在2015年《立法法》修改之前，由于没有规定法律草案的起草主体，结果全国人大的立法草案绝大多数是国务院相关部门起草的。各中央政府部门参与立法博弈的最主要手段就是获得法案起草权，这样就可以十分方便的将自己的利益诉求写进草案，甚至构筑护城河，从而巩固或扩大自己的既得利益。

　　比如2007年出台的《反垄断法》就是典型的例子，发改委、商务部、国家工商总局为了获得起草权，可以说用尽了办法：

　　国家工商总局从1999年就展开了一系列反垄断执法活动，制造声势，并且向上坚持按照部门分工，规范市场主体活动是工商总局的天职；

　　发改委则不甘示弱，将物价系统并入发改系统，并在2003年制定《制止价格垄断行为暂行规定》，通过部门规章进行自我授权，将价格垄断行为的认定、解释、处罚权包揽在怀；

　　而商务部则另辟蹊径，先声夺人，直接在2004年主动拟定了反垄断法的法律草案，提交给了国务院法制办，并在草案里规定自己才是反垄断的执法机构，接着又设立反垄断调查办公室，造成既定事实。

　　最终，三家可以说都成功“得宠”了。依据《反垄断法》成立了国务院反垄断委员会，上述三家都成为了国务院反垄断执法机构，三家单位一把手成为该委员会组成人员，其他14家都只是副职担任组成人员。副部级面对正部级有天然的劣势，自然这三家就成了国务院反垄断委员会里的主要机构。

　　而在《反垄断法》中，凡是涉及到部门的，统一用“反垄断执法机构”代替，而未单独提及任何一个独立部门，看得出来，三家确实是棋逢对手啊。

　　也正是因为此类事情发生的太频繁了，实在是不胜其烦。2015年《立法法》修改，明确了由人大主导立法，党的十八届四中全会更明确提出“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法中的主导地位”，对国务院系统的立法进行规范和约束——

　　所以说，在立法上，人大真的不是橡皮图章。

　　咱们再返回房地产税立法，相比上面提到的《反垄断法》，由于已经进入人大主导立法时代，起草部门比较明确，由全国人大常委会预算工委和财政部联合起草，避免了多部门争夺起草权的现象。

　　但是其他政府部门根据中国的立法机制，仍然可以在房地产税的立法过程中采取各种手段对房地产税的征税对象、计税依据、税收优惠等等具体要素产生影响，这也是房地产税迟迟无法完成起草的关键原因之一——

　　所以难怪小镇一再强调，披荆斩棘的干将在咱体制内是多么多么的重要了。

　　08

　　各种各样的利益诉求杂糅在一起，汇聚成巨大的风暴，盘桓在变革来临的前夕。而风暴终将被立法者收纳于一处，白纸黑字、一笔一划地勾勒在税法里。

　　然而，房地产税立法的利益博弈方中远不止中央决策层和中央部门，还包括负责具体执行的地方政府，生意受到影响的资本方，及被收税的民众——我们。

　　如果法律法规只是中央的一厢情愿，没有充分考虑其他参与方的利益，势必无法顺利推行，甚至会遭到明里暗里的抵制。因此，中国在立法上从来是慎之又慎。

　　下一篇，小镇将就房地产税立法中的其他利益方的诉求继续展开，看看那些远离中央的参与方们是怎样介入到立法的利益博弈的。

　　敬请期待。

lameihua

从房地产税立法，看中国立法中各方利益博弈（下）

　　01

　　就在上个月底，一条消息在河南省内乃至全国疯传，开封市发文决定取消商品住房限售。

　　大家纷纷猜测，难道是持续两年的全国性限售要放开了？房价又要上涨了吗？

　　然而下文仅仅不到3天，开封市政府就撤销了这一决定，收回已经发出的文函，宣布继续严格落实房地产市场管理政策，严控楼市。

　　说起来奇怪，为什么在中央一再强调“房住不炒”的当下，一个小小的地级市竟敢试探政策底线？

　　又是什么力量，让堂堂市府自打自脸，仅仅72小时就收回决定，还公开检讨呢？

　　嗯，这里面就涉及到很多复杂的利益问题了，最为直接的就是央地博弈。开封勇敢的做了各地方政府的先锋，然后又乖乖地退回了限售队列。

　　对于开封市领导来说，官至正厅怎么可能不知道官场规矩、又怎么可能不明白中央政策。

　　但是没办法啊，当地财政长期严重依赖房地产，棚改刚到一半就被中央叫停，还未享受到棚改对于GDP的拉动……

　　如今，当地房地产市场极不活跃，过剩的商品房远未被消化，如果继续限售很可能导致关键企业资金链断裂，危及地方经济。当地政府压力山大只好铤而走险。

　　毕竟都两年了，万一中央没注意呢？

　　哪知道，现在媒体这么发达，民众对房地产的更是极为关注，开封的举动瞬间传遍全国，全国十几亿人、几十个限售城市都在看着呢。

　　对中央来说，一个开封放开禁售无所谓，但是如果放任不管，极可能导致全国的连锁反应，17年至今的房地产管控必将毁于一旦，再次葬送宝贵的经济转型机会。因此，开封的“冒头”必须坚决制止，这也是开封发文3天就不得不自扇耳光的原因。

　　开封市容

　　在发展思路上永远慢上一步的河南，实在让人一言难尽。昔日的八朝首都被怼得哆哆嗦嗦哑口无言，不知道赵匡胤朱温石敬瑭刘知远郭威耶律德光等等作何感想。

　　02

　　借着这个事儿，小镇接着已被封印上篇聊一聊，在房地产税立法上，地方政府和其他几方是如何博弈，以及又有何诉求的。

　　还请读者大人海涵，有些地方小镇不得不收敛一二。

　　地方政府：

　　说到地方政府，容小镇跑个题，先来讲一个“政治锦标赛”模式。

　　为官一任，升官那可是终极目标之一，无论是实现理想亦或是造福一方，岗位越高，能力才越大，能动性自然越强。

　　民主国家的官员（主要是政务官序列）任职和晋升主要落实于周期性选举的影响，比如特朗普一上任就更换了数千名公职人员。

　　与民主国家不同，中国的体制是科层制，官员需“拾阶而上”，不会像美国那样，今天是商人，明天是总统/部长/白宫顾问。

　　在我们国家，官员的任职和晋升主要取决于上级机关，大体上，处级由市管，市厅级由省管，省部级由中央管。当然，也会有越级管理的现象存在，但总得有上级值得提拔你的理由，简而言之就是要看政绩，说白了就是干得要比别人更突出，GDP更高。

　　最为顶级的中共中央政治局常委，那几乎个个都曾主政多省上亿民众，换到国外，那可相当于主政过几个国家。而且他们还得每级都胜过N多精英同僚，才最终站到中国政治之巅。

　　自从改革开放以来，中国各级政府工作重心向以经济为中心转移，中央对各地方官员评价机制也更注重经济绩效的考核，换句话说，经济发展就是各地方政府的关键KPI——

　　谁经济搞得好，谁就有官升。谁排名靠后，谁就停步不前。谁要不求上进，就是自找淘汰。

　　因此，各级地方官员以GDP为风向标，展开了极为激烈的区域竞争。在这场竞争中，有权对地方官员进行职务调整的中央政府则成了这场竞赛的裁判——不但制定规则，还对竞赛结果进行评判。这种极为类似体育竞技的晋升竞争，就被俗称为“政治锦标赛”。

　　因此，在中央主导下，各地方政府围绕同一目标展开殊死比拼，官员们对升官的渴求转化成了中国经济的飞速发展。

　　事实证明，在过去，辖区经济发展水平超过平均的主政官员，其晋升概率明显高于经济发展稍弱的。

　　当然，这也带来了一系列问题，其中一个问题就是官员极度重视短期目标，只关心自己任期内经济发展指标是不是能超过其他竞争对手。

　　为了获得充足的发展资金，赢得与其他城市竞争的胜利，各地方政府大多都通过卖地来撬动经济，因为这能迅速带来庞大资金，转化为巨额GDP，堪称“金手指”。

　　但是土地财政是以透支土地70年使用权为代价的，房子盖的越来越多，买得起房、需要买房的人越来越少。

　　因此，土地财政必然是不可持续的。有些城市把住宅用地卖完了，就打起了老城区的主意，深挖最后一点地来卖以拉动房地产，幸而被中央断然中止。

　　因此，对于地方政府而言，房地产税是个让人又怕又爱的东西。

　　怕在于，房地产税会让广大三线以下城市，尤其是人口流出城市、资源枯竭型城市等，变得是越来越难卖地和卖房，导致财政进一步枯竭。

　　被传“房价如菜”的黑龙江鹤岗市

　　爱在于，土地财政难以维系后，营改增、国地税合并又进一步弱化了地方政府的财权，就像今年上半年，全国地方财政仅仅只有上海盈余。其中很重要的原因就是财政高度向中央集中，甚至经济越发达的地区，财政上缴比例越高。

　　如此情况下，地方政府迫切需要一个新的、稳定的税收来源——虽然从量上比过去卖地少多了，可最起码算是个“铁饭碗”。

　　所以，在房地产税立法上，不同地方政府的爱恨比例是不一样的，自然分歧巨大。一省里有强市弱市，一市里有富区穷区，各省市区县围绕征税问题，很难取得统一看法，这也是房地产税立法举步维艰的难点之一。

　　03

　　结合上篇，我们可以看到的是，中央及中央部委对房地产税总体是支持的，只是不同部门的支持力度有所不同罢了。

　　因此，房地产税立法的博弈的最核心环节，其实就是央地环节。

　　央地财税体制，自古以来就是中国政治的永恒主题之一，历朝历代处理不好这个问题的，后果都很严重。

　　新中国也是一样。近期的小镇且不去谈，仅仅提上一嘴儿30多年前的改革往事。

　　在1994年以前，中央财政极度困难，时任财政部长王丙乾迫于无奈，甚至要在每年召开的全国财政会议上搞“摊派”，每个省都被分配了指标，从1000万到1亿不等，向全国各省借钱。

　　曾任国务委员兼财政部部长、党组书记，后任第八届全国人大常委会副委员长的王丙乾

　　可惜那个时候中央信誉已经“破产”，毕竟已经借了三次，次次有去无回。各省积极性不高，个别富裕省份财政厅长甚至直接顶回去：跟我要钱，我可没有。

　　只有同样困难的青海说，愿意拿出几千万支援中央，把财政部的同志感动的热泪盈眶。

　　王丙乾当时有句名言：“我现在穷的只剩下背心和裤衩了”，以至于1992年，刘仲藜接任财政部长的时候感慨的对王丙乾说：“老兄我可真佩服你啊，这些年你怎么过来的”，还没过一年，刘仲藜的话就变成 “我连背心都没有，只剩下裤衩了”。

　　在这种情况下，中央又哪有能力去搞军队建设、国家级基础建设等等大国工程？

　　就是在这种情况下，朱镕基站出来了，这就是小镇一直强调的中国政局之下勇担重任、锐意进取的闯将的重要之处。

　　先说说开局。在1993年7月23日，全国财政税务工作会议上，时任国务院副总理的朱镕基直接对所有参会人员说：“现在不改革，中央财政的日子就过不下去了，到不了2000年，（中央财政）就会垮台！”

　　1993年7月，朱镕基在全国财政工作会议上讲话

　　正是秉持着对国家的赤诚负责心，朱镕基力排众议，在邓小平、江泽民等人的支持下，坚决的推动了分税制改革，与各省展开了激烈而又焦灼的谈判，啃起了这块几千年来都少有人能啃得下的硬骨头。

　　第一战是经济特区的广东。中央曾和这个经济大省交手过数次，前期广东一直占据上风，尤其当时广东背负着20年内追赶上亚洲四小龙的政治任务，这可是关系到中国社会制度优越性的关键之一，冒然从广东多征，政治压力之大可想而知。

　　一系列战役下来，中央和做足了充分准备的广东达成妥协，同意广东以还没出来的1993年GDP统计结果为基准（相当于默许广东调整基准数据），以此确定广东上缴中央财政数量。

　　广东最终是维护了大局，完成了党中央交给的任务。直至今天，广东仍然为全国的发展付出很多很多。

　　广东告捷之后，接下来还有30多个省市自治区，每一个省都是为了本省人民利益和中央博弈，而中央更是为了全国的发展。即使在这种都是为公的情况下，改革仍然举步维艰，哪怕朱镕基得到两代核心的加持，仍然免不了东奔西走，南征北战，苦口婆心，忍气吞声，软硬兼施……不过几十天，就掉了5斤肉。

　　改革最终自然是成功的，效果立竿见影，中央财力显著提高，1994年以前的财政收入，中央仅占三成，1994年后，即升至六成甚至七成。终于，中央有足够的财力搞大科研、大基建，建设大国军队，支援落后省份发展。

　　辽宁号

　　但是，这也留下了很多隐患，最大的就是地方权责不对等。地方财政一困难，就不得不以土地财政续命（卖地收入不用上缴中央），以及到处乱借钱，继而形成了庞大的地方债务。

　　改革终究不是一劳永逸的，有利必有弊，需要智慧能断的决策者不断权衡、谋断。

　　当前推进的房地产税改革，可以说是三十多年前分税制改革的延续，就是打一个新的补丁，给地方新的税源，因而这其中的利益博弈，绝不简单。

　　哪怕在立法上，各地方政府一样以各种途径扩大权力范围。

　　就说2015年《立法法》修订之前，以“较大的市”（就是副省级以上城市之类）为代表的一些地方立法权限就没有得到明确限定，“较大的市”地方立法数量急剧增长，调整范围大幅度扩张。

　　甚至，一些“较大的市”以立法为途径，保护本地利益，争夺本属于中央和其他地方的利益，这也是大家昔日常听新闻抨击的地方保护主义。

　　资料图：某地人大会议现场

　　比如，在地方性法规中任意限制甚至剥夺宪法、法律法规所赋予的权利，附加宪法、法律所规定义务以外的法外义务，任意调整中央立法设置的标准以提高市场准入、质量技术标准，增加行政事业性收费，对异地投资业实行双重征税等等。这可以说是中国地方版的“贸易战”，其烈度恐怕并不比当前中美贸易战来的平和。

　　就算同在一市里区里乃至县里，不同政府部门也常常会有意无意的在法规起草和执行中有所偏袒，照顾本部门利益。

　　种种斗争之下，为公之下也免不了主政官员出于自身发展的考量。

　　04

　　接下来，小镇要讲的是资本方了。资本方主要有这么几块：房地产商、银行等金融业以及其他关联行业。

　　第一，房地产商：

　　我国房地产市场为准寡头垄断市场，房地产商很大一部分都是国有企业或者国有控股企业。比如任志强出任董事长的华远地产就是北京市国资委控制的国企，中信地产母公司是中信集团，万科地产的母公司是华润集团。

　　华远地产任志强

　　这些大型房地产商的母公司都是由各级国资委直接管辖的央企或者国企，其主要领导曾是由国资委直接任命，有的集团一把手甚至是副部级干部，直接由中组部管理。

　　作为房地产商，自然不希望房地产税阻碍卖房，影响自己的既得利益。

　　因此，他们有足够的动机来影响立法进程——这条，跟下面的银行一起说。

　　可另一方面，房地产税立法又是必然事件，房地产商也只能是努力争取对既得利益影响最小的方案，或是及早考虑转型，比如开展自建房屋的出租业务，改售为租。

　　第二，银行：

　　当前我国内资银行全部是国有或国有控股银行，全国性的股份制银行也都是地方或者央企控股的国企，城市商业银行则由当地政府下辖的国资委控股。

　　在房地产业，银行是房地产商天然的盟友，因为房地产商大量资金都来自于银行系统的贷款，银行自然会担心房地产税的推行会不会导致行业震荡、房价下行。

　　而且一旦房价出现下行，银行的呆坏账会急剧上升，甚至会导致一些小型城商行破产——贷款100万买的房子，现在跌倒50万了，老子干脆不还贷了！

　　因此，免不了会有人担忧乃至阻碍房地产税的立法。

　　在这一方面，银行，嗯，还包括房地产商，还是有很大的影响力的。比如通过游说曾在本行业任职的高层，包括政府部门负责人、全国人大常委会委员等，从而在立法过程中表达自己的主张，影响某些具体条款；比如寻找一些专家学者甚至是意见领袖进行舆论造势。

　　更有甚者，可以直接上书陈情。比如在2003年，中国人民银行曾下文要求各商业银行严格控制房地产开发贷款，导致房企融资成本激增。

　　当时，全国房地产商联合上书国务院，推动国务院出台文件，确认房地产行业是国民经济的重要支柱产业。此后，房地产业顺利扫清了贷款障碍，得到了更多资金支持。

　　“地产商上书国务院”其实这些年并不罕见

　　毕竟在中国，大国企可真真不可小觑。

　　小镇举个例子吧，就说邮电部门，由于邮电部门和其他部门之间的角力以及邮政部门同民间快递企业之间的竞争和拉锯，《邮电法》的修改最终历时7年，易稿12次。

　　其中的故事小镇就不多谈了，毕竟上篇封印在前，只能说最终的定稿，邮政部门或者说中国邮政这家央企，仍然将邮政专营的范围扩大到了150克以下，从而抢夺了同城非邮政快递90%左右的业务和城际的非邮政快递约50%左右的业务，并且使用严格的行业准入标准将80%的民营快递企业排除在邮政行业之外。

　　即使这几年随着互联网经济的发展，中国邮政仍然掌握着对全国快递公司的生杀大权，最典型的就是遇到快递问题，只要上邮政举报，立刻就会得到解决。

　　第四，其他关联行业：

　　除了最核心的房地产业和银行，还有许多关联行业，比如机械工程、建筑建材、家具家电、家居装修、餐饮文化乃至房屋中介等等，这也是一个极为庞大的利益群体。

　　本身，房地产业长期以来一直是国民经济的重要引擎，比如2016年，房地产行业自身产业增加值就占当年GDP 的6.68%，加强和房地产密切相关的建筑业（刨除与房地产业务无关的建筑业产能）基本占当年GDP的10%，如果进一步考虑房地产上游（如钢铁、水泥、玻璃等）和下游（如装修、家具、家电等）以及其他关联行业（如房地产中介），那么房地产行业对GDP的影响可能超过20%。

　　此外，全国土地出让金在2017年成交4.1万亿元，占当年财政收入23万亿元的17.8%，对财政收入举足轻重。

　　而在固定资产投资上，房地产业在全社会固定资产投资中占比一直在25%以上。

　　因此，在房地产税立法中，维持房地产业及其关联行业的稳定至关重要。不可能像某些人希望的那样，通过房地产税沉重打击房地产业，促使房价大降。这种想法不仅不现实，国民经济也无法承受这种打击。

　　但他们跟银行与房地产商一般，难免对房地产税抱有担忧。因此，也有足够的动机通过参政议政乃至体制内渠道影响立法进程，力求自己的既得利益不受到过多动摇。

　　总体而言，由于房地产和金融业最核心的企业与资本大都有国家背景，相比其他国家，中央对企业与资本有着切实的控制力与巨大的影响力，资本方即使有怨言，也断不可能正面违背中央意志。

　　这与美国等西方国家有着本质不同，在资本主义体制内，资本方不同意，国家政策就无法执行下去，即使政策是出于绝对公心。与他们相比，中国执政为公、讲究大局的制度优势就体现出来了。

　　05

　　接下来小镇说说民众。

　　正所谓千人千面，14亿民众意见分歧实在太大，不像前面说的政府或企业，终归能够总结出一个或几个主流的意见。因此，小镇只聊一聊一些有趣的分歧吧。

　　1、有房的人，相比无房的人来说，自然更不支持征收房产税。

　　无房者不用自己掏钱，还能继续享受到税收带来的公共服务，多爽呀。可另一方面，房东是不会白白出房地产税的，这笔钱也必然会转嫁到无房者的头上。

　　2、房多的人，相比房少的人来说，自然更不支持房产税征收。

　　但相比之下，房多的有钱人也会有更多舆论话语权和参政议政渠道，有更大可能保卫自己的财富成果。

　　3、地方公务员，相比中央及北京公务员来说，也更不支持房产税征收。

　　虽然中央公务员有可能在中央决策和部委条款上有更大影响，可据统计，近10年进入中央机关的年轻人们大多是没有房产的，大大拉低了中央机关有房率，以至于有的部委甚至有三分之一的人没有房产，包括一些普遍认为很强势的实权部门。

　　尤其是近几年在京中央部门“分的”房子，是不能上市交易的，也就相当于个便宜点的长租房（租金还比北京廉租房高），离职立刻收回。说白了就是拿房子把中央公务员们拴住，遏制越掀越高的离职潮。

　　4、小产权房户主，相比其他房产拥有者来说，倒会是房地产税的第一支持者。

　　毕竟政府收了税，那就等于承认小产权房合法，所以政府也非常纠结啊。

　　不说深圳庞大的自建小产权房规模，单单说北京，仅仅五环周边就有着几十万计的小产权房。而且这些房子可真不是一般人想象的简陋，有些就跟正常商品房一样，甚至有2、30层高，只不过价格可比真正的商品房便宜多了。

　　就拿东五环外一点举例，商品房均价5万多一平，紧邻的自建小产权才不到2万，这税怎么收？小镇都替决策者头疼。

　　按照“税收法定”原则，制定房地产税法时无论前期如何保密，正式提交全国人大审议的时候都要向全社会公开征求意见。无论是有房还是无房，也无论是什么房，他们的呼声最终都会给以反馈乃至吸纳，最终摆在会议桌上的。

　　毕竟中国的立法不是拍脑袋，想要法律不成为空文，想要执行到位，那就必须做大量的前置工作，尽可能寻求广泛共识。

　　深圳小产权房

　　最后，小镇也还得提提其他参与方。

　　除了上述主要参与方外，还有一些其他机构，比如提到的媒体、学者、意见领袖等等，他们会因为利益相关，或受利益方雇佣，又或者出于自身认知，通过自身专业素养、舆论影响力等影响房地产税立法工作。

　　不过呢，这些人主要还是依托上述三大主体来进行的，对于房地产税立法影响远弱于上述三大主体。具体就不再展开了。

　　06

　　从这两篇关于房地产税立法的一些讲述，相信读者们已经对立法的难度以及其中牵扯到的利益纷争有所了解。譬如要知道，《预算法》光进行一次修改，从提出到最后完成就经历了整整17年啊。

　　那么，在中国，一部法律的确立或修改又需要经过怎样的过程？

　　不同意见的利益相关方是如何达成妥协的？

　　为什么平时看到的立法总是一团和气呢，似乎并没有看到这里面有啥争执的地方？

　　那么小镇之后，就将讲讲中国式立法的基本环节以及一团和气背后的故事，希望请大家了解，在中国，一部高票通过的法律背后到底经历了怎样的“九九八十一难”， 相关利益各方又是通过怎样的途径相互交换意见，又怎样通过漫长的讨论、沟通、说服、理解，最终达成让步和妥协的。

　　敬请期待。