田飞龙：香港女特首的“行政元年”

大参考

　　经过首位女特首的“行政元年”治理，香港经济增长活力再现，社会民生得到保障，对国家经济及新全球化的实质参与日益加深，“港独”及反对派的危害行为得到一定的法治与民意控制，中央的信任得到巩固。只是，专注于“行政”的公务员特首有其专长，也有其政治及战略的局限，需要不断学习及政治成熟。

　　临近七一，大陆这边在聚焦“党庆”以及备战史诗级的中美贸易大战，香港则有着例行性的民主大游行，这或许也是“一国两制”差异性的一个缩影。党的领导在中国是贯穿性的政治宪法原则，更是经由2018修宪而成为中国特色社会主义的最本质特征。但在“一国两制”之下，党的领导保持了极大的政治谦抑与智慧，基本不触及对香港自治体系的直接“领导”。香港的民主大游行则构成了香港维系“两制”政治与价值边界的集体行为艺术，是香港本地政治认同的重要来源，但也保持了非暴力的和平理性特征。

　　香港特首，就身处这样的“一国两制”特殊宪制秩序之中，既对特区负责，也对中央负责。这是一种典型的“平衡政治”角色，但并非每一任特首都能把握好分寸与火候。2017年7月1日宣誓就职的香港首位女特首林郑月娥女士展现了作为“公务员特首”的平衡艺术与稳健风格，在施政一年之际带给香港一个“后占中”的良好重建局面，有效响应了习主席在“七一讲话”中对香港管治的全新期待，尤其是对秩序与发展的新要求。

　　当然，作为“公务员特首”，林郑对自身职责的理解更加侧重“行政”而非“政治”。也是幸好，她在政改之后上台，在聚焦经济民生与融合发展的有利民意下上台，不必如其前任那样去直接处理异常棘手的“政改”议题，也尚未被中央要求即刻推动“23条立法”。这样相对宽松及较有施政多方共识的局面，在香港回归以来并不多见。

　　因此，林郑得以一方面在政治上寻求“和解”，另一方面在经济民生上聚焦“重建”，并抓住国家的“一带一路”及粤港澳大湾区战略机遇，以及香港在新一轮全球化过程中的可能机会，思考及争取香港的“再国际化”。从多方共识来看，尽管可能是短暂的，但林郑专注“行政”的施政机会窗口仍有望得到维系，中央亦从林郑的稳健施政中看到其能力，寄予更多期望。

　　只是，香港在过去几年陷入“过度政治化”的陷阱，完全回避政治也是不可能的。不久前李伯达的文章《建制派对女特首的幽怨》就代表了一种政治情绪，而泛民主派对特首的“疑中留情”也是有考验和期限的，希望特首“重启政改”而抵制“23条立法”，更有多样化的“港独”暗流涌动，不时挑战。更重要的是，在落实中央“全面管治权”的治港新时代，不仅仅是“23条立法”，中央在宪法与基本法上的一系列权力都需要制度化，以及在粤港澳大湾区建设中必然涉及更多类似“一地两检”的宪制决策，这些议题都会严格考验香港的自治政治及特首的平衡能力。因此，坐在“政治”的火山口上专注“行政”，是公务员特首的一种智慧，也可能是一种短板。当然，公务员特首本身也有一个“政治成熟”过程，这只是她的第一年，一个更多反映其公务员思维与风格的“行政元年”。特首的最终角色是“政治”的，这需要她不回避政治难题，依法及公正地处理有关议题，发展出一套真正切合“一国两制”宪制原理的“特首政治学”。

　　从一年施政来看，林郑的成绩单是值得肯定的：

　　其一，合理搁置敏感政治议题，凝聚香港发展共识。林郑接手的不是一个好摊子，而是经历占中及本土分离的“政治化香港”。香港政治，在基本法秩序下一直存在着两种行进路线：建制派及中央追求“主权、安全和发展利益”，属于泛国家主义路线；泛民主派追求“人权、自由和普选”，属于泛自由主义路线。由此形成香港政治的“双峰议题”：23条立法/国民教育 vs 普选/重启政改。林郑对政治议题的基本立场是“创造条件”式的双暂停，希望两边都给她留出时间，希望通过较为中立性的行政本位及科学的公共政策重建撕裂化的政治社会。这种“去政治化”的行政本位，一方面与泛民主派追求的部分本地社会正义目标重迭，从而得到理解甚至支持，另一方面则切合了中央暂时“搁置民主”的发展主义路线。

　　其二，内通外联，重建及巩固香港广泛的国际经贸联系。林郑理解到香港的优势在于国际化，但这个国际化不是一劳永逸，一成不变的，既不能吃“亚洲四小龙”的老本，也不能单纯仰赖国家“一带一路”的带动，而需要立足新时代香港之国际化的“双重代理”定位：一方面是跟从国家“一带一路”的新国际化，从中寻求及转化香港的技术优势；另一方面则通过广泛频繁的欧美出访与海外经贸拓展，巩固香港固有的国际经贸联系。新香港就是这种“双重代理”条件下的二次飞跃，利国、利港也利于新一轮全球化。

　　其三，政治问题法律化，依赖法治重建秩序。对占中及泛港独行为的检控，是对新特首的重大政治考验。尽管特区政府一贯坚持其检控纯从法律着眼，无政治考虑，但这类社会运动案件本身就充满政治性，检控与否必然涉及实质性的政治考虑及政治争论。从占中案、旺角案的检控及判决来看，尤其是近期的“梁天琦案”，特区政府展现了合理检控的政策性成功，“暴力港独”在香港法治上已被宣判“死刑”，青年人很难再追随暴力路线。尽管法官反对的主要是“暴力”而不是“港独”，且对非暴力的港独言行如黄之锋、戴耀廷之类很难严格检控及定罪，但特区政府的检控政策及法院判决还是展现了香港法治有限“反港独”的实际作为，一定程度上缓解了即刻启动23条立法的政治压力。善于将政治问题法律化，合理而精准地展开检控，维护香港法治权威与秩序，巩固“法治”作为香港第一核心价值的地位，特首显然是有所作为的。

　　其四，稳健的和解政治，与泛民主派建立工作性政治联系。对林郑特首，香港泛民主派并不简单否定，而是“疑中留情”，给出时间与空间。2017年4月，民主党主席胡志伟更是尝试性提出了“特赦和解论”，希望同时特赦镇暴“七警”和占中骨干。建制派自然全盘反对，泛民主派中亦有不弱的反对声音，但这一和解论的提出已经表明泛民主派对林郑有所期待。特赦和解未成，因为缺乏多方政治共识，也与香港法治有冲突。但林郑感受到了香港和解政治的必要与可能，通过其他方式展现和解诚意与作为，比如邀请民主党成员入阁，参加民主党党庆及捐款，增加有利于“教协”的教育拨款，重组中策组及增编青年委员会过程中吸纳不同光谱人士参与，等等。这些“化整为零”的和解政治，在香港本地社会赢得了更多民意的支持与好感。

　　其五，公共政策上突出青年支持和教育发展，以及对创新科技加大政策支撑。林郑理解到香港的活力在于创新，在于人才培养的国际化标准及技术性转化。青年问题尤其是青年如何成长成才，在林郑的施政纲领及具体施政作为中较为突出，而支撑青年成长的教育改良与之紧密相关。创新科技是深港合作议题，也是国家对香港作为“国际创新科技中心”的积极期待。特区政府公共政策对这些议题的积极关注与投入，已经产生了一定的正面效果。

　　其六，积极推动“一地两检”、“国歌法”本地立法，稳健支持香港融入国家发展大局。“一地两检”在法律上的争议一直未停息，反对派以该立法在基本法上无依据、人大决定可质疑等理由连续拒斥，其深层政治心理在于抗拒国家发展的政治整合进程，抗拒“一国”对“两制”的正当塑造，而继续停留于“完全自治”的迷梦。林郑是清醒的，意识到香港不能再自我封闭，不能再消极看待国家发展，“苏州过后无艇搭”，因此积极参与“一地两检”的“三步走”宪制程序，合理借助国家权威解决本地立法合法性问题，有序推进并完成了“一地两检”本地立法，确保香港按时纳入国家高铁经济圈与国家主导的“一带一路”新经济秩序。“国歌法”本地立法挑战也比较大，但正在有序推进之中。这是另一种“化整为零”，是国家政治与香港自治的合法合理互动及整合。

　　林郑所做的当然不止这些，但这些方面已经可以大体展现林郑作为公务员特首的“行政元年”之基本风貌。那么，建制派为何产生“幽怨”呢？李伯达的文章提到建制派罗范椒芬不获续任香港科技园主席而传达出幽怨之情，文章亦提及特首对待梁振英班底老人及其他建制派人士的“政治无情”做法。事实上，早在林郑特首选战期间就有不少建制派尤其是“梁粉”们浑身不爽，认为林郑不够“政治”，难以做到“宜将剩勇追穷寇”，贻误建制派政治大翻身之战机及中央“从严治港”的新共识之落实。个人恩怨结合政治分歧，导致建制派与特首的政治关系颇有张力。

　　在林郑立场，认为自己的当选是个人能力与中央信任的结果，与建制派没有太大关系，而且努力塑造“全民特首”的客观中立形象，不愿意在港式“政党政治”中涂抹清晰色彩，除非中央发出明确指令。香港缺乏政党法和完整的政党政治，建制派与特首的政治联系不是一种严格的“管治联盟”，而是经过“中央”的政治合作，因此很难产生紧密型的政治负责关系。建制派的不爽会转化为进京告御状，但特首的自信在于，只要我做得好，中央一定信任，而不是中央信任我就一定做得好。此外，新官上任，阁臣更迭，本身就是政治常态。林郑与前任特首梁振英的政治基础、政治认知及施政路线毕竟出入很大，她自然需要磨合一个适合新路线的政治团队。

　　建制派肯定早就有“御状”，林郑以其实际作为及政绩也给出了辩解。问题的实质是中央需要什么样的香港及什么样的特首？香港政治能够怎么样演变？这里涉及对“一国两制”国家理性的正确理解。我曾对此概括为：国家对香港的非常规授权与香港对国家持续贡献力的理性结合。因此，香港成为了国家现代化与国际化的杠杆，过去是，现在和未来正在朝着“巧作用”及“新角色”演变。十九大报告启示我们，中国必须是一个全球化大国，中华民族伟大复兴才能实现。中国是注定要走向世界的，而香港对世界的理解与把握无论是知识还是技术都仍然有着相对于内地的显著优势。怎么样做到“国家所需，香港所长”仍然是“一国两制”在香港实践的主导性方向，也是其内在之国家理性的继续发挥。

　　从而，中央的理性立场自然应当是：支持林郑以香港自身的思维与方式完成秩序重构，以香港的理性与优势参与国家的国际化进程。于是，一种“平衡政治”的共识就已产生，需要适度搁置“极端政治”——无论是港独还是“一制化”——而继续维持及发挥香港的“一国两制”活力及优势。因此，香港需要的是建制与泛民的“平衡政治”，而不是偏于一端的“极化政治”。对特首而言，“平衡政治”就是依法维稳基础上的共识政治，有为政治，而“行政本位”在一定的政治时空条件下可能就是一种最佳政治。只是平衡的相关前提条件：中央信任及宽容、港独依法可控、建制派维持团结、泛民主派基本可合作，这些条件不可能是特首孤立维系，而需要各方共识继续巩固，否则一方发难，则平衡游戏就难以进行下去了。

　　总之，经过首位女特首的“行政元年”治理，香港经济增长活力再现，社会民生得到保障，对国家经济及新全球化的实质参与日益加深，港独及反对派的危害行为得到一定的法治与民意控制，中央的信任得到巩固。只是，专注于“行政”的公务员特首有其专长，也有其政治及战略的局限，需要不断学习及政治成熟。未来，中央长期期待中的23条立法、全面管治权落实、大湾区整合，建制派的利益保护与政治幽怨管理，泛民主派“疑中留情”之核心政治疑虑，以及本土港独派的内外勾结与再次发难，都不可能仅仅在行政及公共政策的技术性层面处理，而必然涉及基本法秩序内“未完成的政治”问题。林郑是仅仅依靠过往公务员行政经验及中央的宽待继续“平衡”，还是调整心态与责任伦理而发展出一套“特首政治学”，成为香港历史上的“一代特首”，还有待继续观察和评估。