孙锡良：“两会”民意（2）——机构改革的社会协同效应

大参考

　　十九届三中全会明确提出要进行新一次机构改革，与1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年七次规模较大的政府机构改革相比，这一次似乎决心更大。

　　从人员规模上分析，前七次改革都没有达到预期设想，今天的机构公职人员比1980年时大约扩张了十倍以上。

　　前7次改革，主要着力点放在了国家机构数量精简上面，机构数量少很多，但人数却一步步在膨胀，越到下面，膨胀得越厉害。改革设想是构建一个“小政府大社会”的局面，结果却变成了“大政府微社会”，社会自调节功能都放进了大政府中。本想把机构做得浓缩精细高效，结果却朝反向发展。

　　为什么会出现这种结果？按一般改革专家和群众的固有看法，肯定是政府机构运行效率太低所致。

　　“效率论”不能讲没有一点道理，政府机构内部确实存在少数低效现象。但越是基层的公务员可能越有更多的委屈感，他们觉得自己拿着低工资干着永远干不完的工作，县乡镇的很多公务员压力是一年比一年在增加。

　　问题到底出在哪里？

　　我对这一现象进行了历史总结，我认为需要提出新的理论来解释机构改革与社会和谐性的新关系：机构设置与社会和谐指数呈协同效应，社会越和谐，机构规模可以越小，社会矛盾越多，机构规模将越庞大。也就是讲，社会发展的文明性越逆向，机构改革越困难，社会发展的文明性越顺利，机构改革越容易。

　　没有大量的卖淫者，就不需要设置扫黄办；
　　没有大量的赌博者，就没有必要设置查赌机构；
　　没有较普遍的毒品交易，就没有必要设置缉毒警察机构；
　　没有黑社会猖獗的现状，就没有必要设置扫黑除恶办公室；
　　没有大量贪腐的官员，纪委和监察就不需要那么多人；
　　没有大量底层上访人员，信访机构就不需要那么大力量；
　　没有村委会的权威丧失，就不会将大量村级矛盾上移到乡镇；
　　没有中央与地方的税收矛盾，也就无须将一个税务部门分成国税和地税；
　　没有大量的官场风气败坏现象，也就不需要设置纠风办；
　　没有那么多的副职领导，也就不需要配那么多秘书；
　　没有那么普遍的违停违章现象，也就不需要如此庞大的交警及协警队伍；
　　没有人口的紧缩政策，也就不需要计生机构；
　　没有假药毒食品的泛滥，也就不需要设置食药监管机构；
　　没有机构的任性膨胀，也就不需要设置机构编委会；
　　如果没有城市乱象的普遍存在，也就不需要设置一个人员众多的城管局。
　　…………………………………………………………………………………
　　上面列举的机构都是社会矛盾出现后的必然产物，要维护国家和社会的稳定，不设置还不行，这与工作效率毫无关系。过去，一个县也就设一个信访办公室，现在每个镇都有信访办，县级设有信访局。这反映了什么？社会矛盾复杂化了，机构必须扩张。所有处理社会矛盾的机构，人员都不会少，机构伸缩与社会和谐指数的关联度极高。

　　凭观察，现在的“一行三会”有重组之势，也就是传说中的“大金融”。然而，资本渗透全局的趋势是明显的，资本腐败和资本欺诈的现象也是普遍的，无论怎么改，大金融机构的管理人员绝不会减少，只会增加，只能是机构个数减少，否则，中国的金融乱局会更多。

　　那么，我们在分析新一次国家机构改革的时候，就必须要考虑一些问题：单纯从效率角度改革，会有多大的成效？机构膨胀的社会本质解读是不是更重要？进一步再扩展到从本源规划化解社会矛盾是不是比简单的机构形式改革更重要？

　　过去几次机构改革的一个最大误区是：精简机构名称。也就是简单将机构合并，看起来机构个数少了，人没少，甚至更多，在同一个部门里面不停地增设新部门，或者组建分支机构。

　　那怎么样才能从社会学角度解决国家机构改革难题呢？

　　我个人认为，至少需要做以下几件事：

　　其一、中国的“非平衡发展模式”要快速向“平衡模式”过渡。这是机构改革成败的第一决定因素，没有一个全方位平衡规划，中国的矛盾将随着经济的扩张进一步累积扩张，物质的丰富无法减少矛盾，相反，如果失衡，物质越扩张，社会越不稳定。两极分化是一个重要国情，也是矛盾的根源。解决新矛盾，就必设新机构。

　　其二、迁徙式流动人口规模需要进一步缩小。中国有2.86亿农民工，其中很大一部分人就象候鸟一样来回奔波，不能定居。表面看，流动可以制造运输GDP，但带来的社会问题极其复杂，它让农村问题由原来的经济落后演变成现在的道德问题、伦理问题、教育问题和家庭稳定问题等等，这些问题的出现都需要政府来协调解决。缩小迁徙式人口规模的最好办法强制性产业转移，不能让部分地区的经济在总量上过度膨胀，产业转移的力度要如同当年孔雀东南飞的速度一样。

　　其三、政府在“选人用人”上面必须有革命的措施。机构效率高不高关键在人，公职人员的进退机制不科学，越是基层，越是没有积极性，塔底人员的效率越低，规模也就越大。

　　其四、政府办公的信息化建设是机构改革的技术性途径。中国整体信息化水平不低，但政府机构的信息水平并不高。今后，凡属能用信息化手段解决的事项决不要依赖人员，凡是能用现代化手段解决的问题决不要用传统人工操作。

　　其五、官僚主义和形式主义是机构改革的两大死穴，必须动刀子。官僚主义是祸首，形式主义是官僚主义的产物，两者同时存在。官僚一句话，可能要累死一干人，一个乡的扶贫资料复印费就花了十多万，得有多少人在围绕这些资料转？得有多少事情得向上一级交待？这不都要人吗？地方官僚是怕事的，为了不让自己担责，必须在形式上下足功夫。当然，这也反映了时下国人的心态失常，稍一不慎，官员就会被倒扣帽子。过去，大队书记补助贫困户几斤粮票和几尺布票，根本不需要填什么表，因为社员都很信任。现在，复杂的腐败形式和复杂的人心也迫使官员用精细的形式主义。这是社会逆发展的迹象，将是中国未来要解决的重大命题之一。

　　物理上的合并、重组和压缩是治标之策，社会治理的和谐指数上升是治本之策，如果治本之策不见成效，机构改革仍将面临许多困难，机构改革与社会和谐指数正相关度远高于效率因素。这是我的个人判断。

　　写于2018年3月4日星期日