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钱皮:土地财政的实质是人口财政

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发表于 2017-3-25 09:23:46 | 显示全部楼层 |阅读模式
  中国三十年多来的经济奇迹就是建立在所谓的人口红利之上,政府已经找到了相对于庞大人口而言最稀缺的资源——土地。

  但中国的土地只是中国经济台面上的道具,而耍弄道具的演员是庞大的中国人口——以每年五分之一个德国,七八年一个日本的速度增长着的中国人口。

  改革开放之初,赴任上海的朱镕基力推已经筹划数年的浦东开发的实施,但他采取的具体做法是,提请中央同意搞土地批租,对中央财政免交土地批租的百分之四十,用于土地滚动开发和城市建设。朱镕基得到了这个的授权,这一招可以说是开创了地方财政从土地获取财政收益的路径,也从此开启了各地政府土地财政的大门。

  深圳特区的设立于一九八零年,为何不是土地财政不是始于深圳。想当年的深圳远比内地落后,土地贱若粪土,不是也不可能采用土地招标拍卖的方式,而是对内用行政命令划片包干给各省或国有大企业,要求对口支援划片开发;对外则低价免租吸引外资入驻开发。

  但上海不同。一九九零年五月,上海市浦东开发办公室和上海市浦东开发规划研究设计院正式挂牌,这比深圳特区建立整整晚了十年。但朱镕基的战术让浦东带着浦西旧区走上了和深圳完全不同的路径。沿着这条成功之路朱镕基也走进了中南海,也把土地财政的成功策略推广到了全中国。

  在攫取人口红利的初期,土地并不值钱,各个地方在招商引资之时,零地价,三年免租金等等优惠纷纷出台。

  土地财政来了!但土地依赖性财政也不是赤膊上阵,而是经过各种包装,让人们轻易看不出政府得了土地财政依赖症。

  大学城如同雨后春笋,口号是发展教育事业;大型商超林立,目的是便利民众生活;铁公鸡引亢高歌,理由是改善基础设施。但不管是哪一种名目,最终都无法掩饰极终目标——政府的财政收入。财政收入已经从“手段”异化成了“目的”。

  现如今,土地财政已经成为一个高频词组,也成了一些先知先觉者口诛笔伐的对象。但是并没有几个人认识到,土地财政背后的真实基础是什么。

  中国人民大学经济学院刘守英教授(曾任国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、城乡统筹基础领域负责人)就认为,当前中国经济增长进入下行阶段,原来靠放土地拉动GDP的模式问题重重,已无以为继,今后必须告别以土地作为经济增长发动机的做法,以土地结构优化来推动结构性改革。

  但土地结构优化之后,依然还是土地财政和土地依赖。包括呼之欲出的房产税,本质也是土地财政。

  然而,土地依赖性财政更深的基础是人口依赖。巧立为“大学城”名目的房地产赚钱的背后,支撑着的还是庞大人口提供的庞大生源;各种商超商业街同样最终的落脚点还在于熙熙攘攘的人流。招商的第一步是招到经商之人,而能够招到经商之人的前提是要让他相信那里会有熙熙攘攘的消费人群。

  如果没有人口的需求,土地拍卖就会流产,政府也就没有了卖地收入。如果没有人口对楼市需求的预期,开放商也不会投资于房地产。那些人口大量外流的地方,比如偏远农村,大量的院落和耕地被长期抛荒闲置着,无法形成政府的财政收入。

  尝到了人口红利甜头的政府,现在对它已经是情深似海难解难分,没有哪级政府愿意失去人口红利,而面对人口红利的退潮的第一反应就是挽救和再造。这就是高压线一票否决的计划生育国策会瞬间崩塌的根本原因——不论功过都和反计生人士的喧闹没有根本性的关系。

  经济发展,动力在需求,需求是人的需求,不管什么内需还是外需,所有商品物流都是伴随着人流同向而动,没有例外。所以,经济发展依赖于人口发展的思路并不突兀奇怪。但外需依赖的是外国的人口,不受本国控制,求人不如求己,所以也难怪作为世界第一人口大国的中国要在人口生产方面也放开二胎坚持自力更生原则了。

  土地依赖的实质是人口依赖,土地只是道具,人口才是演员。换一套皮偶并非是不可能的难事,问题是要不要能不能撤换提线人。也就是说需要深入考虑的是,人口依赖型的经济到底有没有问题?有什么问题?究竟要不要维持所谓的人人都只愿意占有而不是贡献的人口红利?

  经济学界在热议“人口红利”之后又有人热议“资源诅咒”。诅咒存在也没有什么奇怪,因为客观世界是事实存在,而事实不能决定价值,客观世界历来是价值中性或说是利害相随的。但有当谷物丰收之时,农民会担心谷贱伤农;当果蔬飘香的时候,有些会被倒入沟渠:当牛奶丰产之时有些会被倒入河湖;那么,当人口的生育率反弹上升的二十年之后,会不会有人担忧和人口有关的什么事情会发生?没有人想到,作为极终资源的人口,是不是也有可能成为一个资源诅咒?指不定的某一天“人力资源招聘办公室”的牌子会不会换成“人口负担问题办公室”?矿产森林河流成为诅咒时我们可以暂停开采视而不见;房地产过剩了,充其量是一座烂尾鬼城,可以废弃可以炸掉可以重来,而有一天猛然发现人口红利变成了人口负担时,又该怎么办?现今可以从所谓的供给侧给过剩产业去产能,将来对多余人口又会怎么办?

  忽视顶层智慧可能是自作聪明的愚蠢。世界第一人口大国解禁生育限制放开生育,或许就是顶层认识到了土地财政的深层基础是人口财政,或许就是顶层设计的对土地财政的改革措施吧。

  不过还是忍不住要自作一回聪明。当中国致力于维护世界第一人口大国地位的时候,以往计生国策所倡导的控量提质被刻意忽略了,似乎只要生出个孩子将来就一定是能为家庭为国家的发展作出贡献的有用之才。基于人口数量的经济注定是以劳动密集型产业为主的,这和科技进步与创新的大方向背道而驰。生育限制取消了,但确保新生人口质量的措施并没有同步跟进。这种只强调人口数量而不谈提高人口质量的政策,可能挽救的不是“人口红利”,而有可能是造就了一代“政策难民”。

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